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jueves, 6 de agosto de 2015

Antecedentes contemporáneos del régimen retributivo de los empleados públicos ( 3 min.)



Juan B Lorenzo de Membiela

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«El funcionario suspendido de empleo por providencia gubernativa disfrutará sólo de medio sueldo       ( circunstancia que no concurre en la actualidad quedando el funcionario privado tambien de desempleo, sin duda, un exceso de la punibilidad administrativa que sin embargo no ha tenido repercusiones en la doctrina y en los tribunales . Yo , si se me permite, discrepo de ello, por su exceso que es lesivo al principio de proporcionalidad  punitiva )».
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La retribución nos recuerda la existencia condicional del hombre bajo  la sociedad, su limitada independencia material y su sometimiento a la organización  en donde presta servicios. Y junto a esta reflexión, otra de diferente calado, pero no menos trascendente:la  retribución justa. Que lo es  cuando,además de ser suficiente, guarda adecuada proporción con la importancia social de la función desempeñada y con el grado de responsabilidad y de formación técnica exigido al empleado[1]

Más allá de reflexiones, supone un elemento básico  de la relación entre, por un lado, el  empleado público, que da su trabajo o/y talento – no es lo mismo-  y ,por otro, la Administración, que paga por ello. 

Es más, la relación jurídica del empleado con la Administración se define ,mayoritariamente,  sobre la convergencia de la retribución y el servicio. Y sin embargo, sin ser desacertada, no es exactamente así, pues lo que hoy – un hoy que lleva ya bastantes años-  se busca y en su defecto se fomenta , es un compromiso interno con la organización que va más allá de una impersonal  y simple relación crematística, se quiere alcanzar un valor más  relevante que el monetario y que intenta traspasar los límites de una relación acotada reglamentariamente. 

Estos postulados evocan los propositos renovadores de Bravo Murillo, el         « Ministro de bronce » , en palabras de Jordana de Pozas[2], cuyos diseños  burocráticos perduran ,en esencia, hasta nuestros días. Proyectos y normas que confrontaban con la secular  administración  estamental , con especial intensidad bajo  nuestra Ilustracion reinando Carlos III y Carlos IV . Modo secular de  vertebrar las administraciones , principalmente aunque no exclusivamente, sobre  el  privilegio de la sangre como conditio sine quanon para el ejercicio de la voluntad administrativa del  monarca.

Los  empledos públicos gozaban de un crédito social elevado. Por un lado, porque  las Subsecretarias de Despacho que se ubicaban en el mismo Palacio Real asumieron competencias de los Consejos Reales en vias de desaparición en el siglo XVIII .Por otro, porque los empleos públicos pasaban de padres a hijos, de modo « pacifico y rutinario » , como expone Gil de Zárate. Pero también,porque las funciones públicas estaban reservadas a estamentos sociales  especificos , bien entendido que concurría un gran  analfabetismo.  Esas dos pautas, ocasionaban una fascinación en la sociedad que aún hoy perdura en el subconsciente lejanamente  como una vía de ascenso en lo que hoy se denomina       « posición social » , que no es otra cosa que un eufemismo del antiguo régimen estamental emulando al nobiliario.

Pero las ideas francesas llegaron a España con una impiedad, si bien no súbita ,  sí retardada,  ocasionando quebrantos a la organización toda: por un lado,  afectó al estamento social que aportaba el mayor número de funcionarios y magistrados honorarios – o por elección- . Por otro, y aquí radica la importancia de este razonamiento, dio paso a un amplio número de empleados que trabajaban a cambio de remuneración. Conste así este hecho sin mayores precisones históricas[3] , para su empleo en este estudio,  aunque hubo funcionarios honorarios por el modo de acceso, único por otro lado, que recibían una retribución por su trabajo en atención a su naturaleza y vinculación.

Remuneracion desigual unida a una exclusividad  que impedia un nivel aceptable de vida para el funcionario y su familia.  Junto a la oposición del Gobierno y las Cortes de aumentar los salarios, la oposición de la Hacienda  para evitar un incremento de clases pasivas y  además lo que algún  autor calificó como « experiencia de los interesados en la mayor facilidad de obtener mejoras económicas por otro camino » .

 Todas estas circunstancias provocaron que los  sueldos permanecieran inalterados, al menos ,  durante cien años. Consecuencia de estos antecedentes junto a estos sueldos concurrían otras percepciones , de carácter excepcional , originariamente  reconocidos a los cuerpos especiales  y que consistían en gratificaciones fijas y variables, gastos de representación, compensaciones por criterios diversos , dietas, asistencias y viáticos,  derechos y honorarios, percepciones  ingresadas en fondos que luego eran repartidos. En definitiva, una serie  de conceptos que complementaban un sueldo que aún hoy, y sin los complementos, es manifiestamente insuficiente.

Estos antecedentes motivaron calificar el hecho retributivo como lesivo al principio de igualdad, manteniéndose la  idea general de que las retribuciones son insuficientes y necesitadas de una profunda reforma. Ignorancia retributiva que aún hoy se acepta con independencia de que esté regulada por la ley y los tribunales hayan interpretado con distinto signo su inercia histórica.

Conviene informar que en nuestra historia no todos los cargos que desempeñaban  funciones públicas eran retribuidos, entre otros, no percibían remuneración  los de concejal, empleos honoríficos y obligatorios.

Ser diputado a Cortes era en España gratuito y voluntario. Fue en 1920 cuando se compensó a los dipùtados y senadores con 6.000 ptas para resarcir  la suprimida franquicia postal. También los miembros de la Asamblea Consultiva tuvieron derecho a dietas por asistencia a las sesiones plenas y de sección.

Los diputados de las Constituyentes de 1931 ostentaban el derecho a percibir 6000 ptas..Semejante sueldo recibían los llamados Procuradores en Cortes[4] .

El derecho al sueldo únicamente es reconocido a los empleados; sueldo, como justifica Gascón y Marín, proporcional a la importancia de las funciones asignadas  pero también a las necesidades que suponen para la vida social .  Queda así constatado que la función publica no es solo un medio de sustento sino también un medio de posicionamiento social.

Desde esta tesis, Mayer define la retribución  como el equivalente en dinero de la obligación de servir creada por el nombramiento,  que es debida en proporción a la duración de la obligación y que vence  en plazos regulares[5].

Para Laband,  es renta aneja a la administración de un oficio con la ayuda de la cual el Estado mantiene al funcionario[6].

Para Gönner, en  los Estados antiguos , el sueldo era una indemnización por el  exceso de servicios que el particular funcionario presta al Estado, sobre los que prestaría si las cargas estuvieran repartidas entre todos.

También se  ha identificado al sueldo como  salario aplicando al Derecho público lo previsto en el Derecho privado, en este sentido Orlando [7].

Pero la retribución del funcionario no solo se presenta como un único  concepto sino que se distinguen varios.  Bajo la Ley de Bases de 22  de julio de 1908 cabia identificar los siguientes:


·         Sueldo, retribución fija anual pagada por mensualidades.

·         Derechos, si la retribución se hace por aquellos particulares a quie­nes interesan los servicios directamente.


·         Dietas, si la retribución la efectúa el Estado en relación con los actos que realiza el funcio­nario, el que sólo es retribuido los días que presta función.

·         Gastos de representación, exigidos por desempeño del cargo que obliga a un determinado tren de vida por la categoría social que ocupa el funcionario y la importancia representativa de sus funciones.


·         Indemnización por residencia, en determinadas poblaciones en las que la vida sea más cara que en otras.

·         Reembolso de los gastos materiales que el funcionario haya tenido que realizar para desempeñar la función.


·         Indemnización por gastos de salidas, cuando el funciona­rio ha de prestar servicios. extraordinariamente fuera del lugar en que ordinariamente debe prestarlos.

·         Indemnización por traslado, cuando la Administración abona al funcionario una cantidad en caso de cambio obligado de residencia.


A titulo de ejemplo , los sueldos de los funcionarios según las diversas carreras o cuerpos especiales a que pertenecen las emplea­dos, y sobre el criterio determinado por el Real decreto de 18 de junio de 1852 ,  modificado por el RD 7 de septiembre de 1918 aprobando el Reglamento para la aplicación de la Ley de Bases de 22   de julio de 1918 , son los siguientes, aclaro que son en cómputo anual:

Jefe Superior de Administración,

Jefe de Administración de 1ª clase, 12.000 ptas.

Jefe de Administración de 2ª clase, 11.000 ptas.

Jefe de. Administración de 3ª clase, 10.000 ptas.

Jefes de Negociado de 1ª clase, 8.000 ptas.

Jefes de Negociado de 2ª clase, 7.000 ptas.

Jefes de Negociado de 3ª clase, 6.000 ptas.

Oficiales de 1ª clase, 5.000 ptas.

Oficiales de 2ª clase, 4.000 ptas.

Oficiales de 3ª clase, 3.000 ptas.

Auxiliares de 1ª clase, 2.500 ptas.

Auxiliares de 2ª clase, 2.000 ptas.

Auxiliares de 3ª clase, 1.500 ptas.


La Ley 3 diciembre 1939 fijó incrementos de sueldos del personal civil en la Administración del Estado, señalando éstos en la siguien­te escala[8], en cómputo anual:

Jefes Superiores de Administración, 17.500 ptas.

Jefe de Administración de 1ª1 clase,   14.400 ptas.

Jefe de Administración de 2ª clase, 13.200 ptas.

Jefe de Administración de 3ª1 clase, 12.000 ptas.

Jefe de Negociado de 1ª clase, 9.600 ptas.

Jefe de Negociado de 2ª clase, 8.400 ptas.

Jefe de Negociado de 3ª clase,     7.200 ptas.


Oficiales de 1ª clase, 6.000 ptas.

Oficiales de 2ª clase, 5.000 ptas.

Oficiales de 3ª clase ,4.000 ptas.

Auxiliares, 3.500 ptas.

El sueldo era percibido desde el día de la toma de posesión.

En el supuesto de ascenso por antigüedad se devenga desde el día siguiente cuando se produjo la vacante.

En el supuesto de licencia, caso de enfermedad, percibirá el sueldo entero el primer mes.

En el supuesto de licencia diferente a la enfermedad, cuando supere los 15 días se suspenderá el devengo del sueldo.

El funcionario suspendido de empleo por providencia gubernativa disfrutará sólo de medio sueldo ( circunstancia que no concurre en la actualidad quedando el funcionario privado tambien de desempleo, sin duda, un exceso de la punibilidad administrativa que sin embargo no ha tenido repercusiones en la doctrina y en los tribunales . Yo , si se me permite, discrepo de ello, por su exceso y porque  enfatiza la relación de dependencia del funcionario con la administración con el peligro subyacente de comprometer su  objetividad en su función  ).

Si la suspensión es en virtud de proceso judicial en causa de delito por malversación de caudales públicos, no se abonará sueldo alguno.

Si la suspensión procede de otros delitos, percibirá el que le corresponda como cesante, art. 18,19, 20 y 33 RD 7 de septiembre de 1918 aprobando el Reglamento para la aplicación de la Ley de Bases de 22   de julio de 1918 :


« Art. 18  Los funcionarios percibirán el sueldo que les esté asignado desde el día en que tomen posesión de su destino, excepto cuando hayan obtenido éste por ascenso en turno de antigüedad, caso en el cual devengarán el nuevo sueldo desde el día siguiente al en que se hubiera producido la vacante respectiva.

El plazo para tomar posesión, tratándose de ingreso en el servicio, ó de ascenso ó traslado que impliquen cambio de residencia, será de treinta días, á contar desde la fecha del nombramiento, exceptuándoos  los casos siguientes:
   
 a) Los nombramientos en que se  consigne  un  plazo más breve.
   
 b) Los de destino en las Islas Canarias, y los traslados desde este  archipiélago ó desde la zona del Protectorado en Marruecos á la Península, casos en los cuales el plazo se entenderá ampliado por quince días, y

c) Los de nombramiento para cargo que exija prestación de fianza, en los que el  término  posesorio  será de cuarenta y cinco días.
   
Para los Sargentos en activo servicio que obtuvieren destinos civiles, el plazo se contará desde la fecha en que se les entreguen los pasaportes por las respectivas Capitanías Generales; y para los Sargentos licenciados desde el día de la inserción del nombramiento en la Gaceta de Madrid.
    
Los referidos plazos sólo podrán prorrogarse por causa justificada, y mediante Real Órden en la que se consigne aquélla expresamente.

  Art. 19  Los funcionarios ascendidos ó trasladados, tendrán derecho á percibir durante el plazo posesorio el sueldo de su destino anterior, si no se hallaren en uso de licencia. Si disfrutaran de ésta, que se considerará terminada desde la fecha del nuevo nombramiento, los interesados sólo percibirán en el indicado plazo los haberes que   les
corresponderían por razón de la licencia.

Art. 20  Cuando las prórrogas de los términos posesorios sean concedidas por enfermedad ú otra cualquiera causa no dependiente de la voluntad del interesado, los funcionarios percibirán todo el sueldo del destino anterior en la primera prórroga, que no excederá de un mes y no percibirán haber alguno en la segunda y última prórroga, que tampoco podrá exceder de ese tiempo. Si dichas prórrogas se concedieran á funcionarios que al ser nombrados para otro cargo disfrutasen de licencia, los haberes se regularán á tenor de lo dispuesto en el artículo anterior.
   
 Las prórrogas que se otorguen por conveniencia de los interesados serán sin derecho al percibo de sueldo, y solamente por un plazo máximo de treinta días.

Art. 21  Los funcionarios ascendidos ó trasladados de una oficina á otra sin cambio de residencia, tomarán posesión de su nuevo cargo el siguiente día al en que cesen en el destino que desempeñaren al ser nombrados, salvo el caso de disfrute de licencia, en que el plazo posesorio será de los días que resten de ella.
   
 Si el nuevo destino fuera de los que exigen fianza, el término posesorio será de cuarenta y cinco días.

Art. 22  Cuando tratándose de ingreso en el servicio, los funcionarios no se presenten á ejercer su cargo dentro de los términos posesorios ó de las prórrogas que les fueren concedidas, se entenderá que renuncian su destino. En los demás casos, los funcionarios que no tomen posesión de su nuevo destino en los plazos marcados, serán declarados cesantes.

Art. 33  Las licencias por enfermedad se concederán con sueldo entero por un mes. Cuando la enfermedad sea de mayor duración, habrá de comprobarse, y la prórroga de la licencia no se otorgará sino por Real orden publicada en la Gaceta de Madrid.

Las licencias concedidas por otro motivo, desde que excedan de quince días, serán siempre sin sueldo, y su duración no excederá de tres meses, sin prórroga alguna » .


El sueldo podía ser objeto de retención no más que en la séptima parte, de conformidad a la Ley 25 de abril de 1895, Ley 5 de junio de 1895, Ley 29 de julio de 1908, RO 28 de abril de 1906, RO 30 de enero de 1907, de conformidad al art. 86 RD 7 de septiembre de 1918 aprobando el Reglamento para la aplicación de la Ley de Bases de 22  de julio de 1918.

Aunque al amparo de la Ley de Presupuestos de 25 de junio de 1880, prohibió que se modificara el sueldo o categoría de ningún cargo público sin acuerdo del Consejo de ministros .




[1] Ovejero Alvarez, J.M., La retribución del funcionario público, Documentación Administrativa , 1959, 14.

[2] Jordana De Pozas,L., Situación y necesaria reforma del Estatuto de los funcionarios, en « Esrtudios dedicados al Profesor Gascón y Marín » , Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1952.

[3] Vid. Pares,Ministerio de Cultura, D. Juan de Membiela, Contador General del Reyno, , en «  Censo Guia de archivos de España e Iberoamérica, Ministerio de  Cultura, Historia Institucional, Reseña biográfica, en
http://censoarchivos.mcu.es/CensoGuia/fondoDetail.htm?id=934523

[4] Gascón y Marín, J., Tratado de derecho Administrativo, 9ª edic., t. I, Instituto Editorial Reus, Madrid, 1946, p. 314.

[5] Mayer, O., Le droit administratif allemand, v. IV, Giard-Briére Editeurs, Paris, 1906, p. 89.

[6] Laband, P., Le Droit Public de lÉmpire Allemand, v. II, Giard et Briére, Paris, 1900, p. 207.

[7] Orlando, Principios de Derecho Administrativo, p. 131.

[8] Los sueldos de Cuerpos o escalas de la Administración civil, que están fija­dos en cantidad inferior a 15.000 pesetas anuales no coincidentes con ninguna de las establecidas en la base 1.a de la ley de 1918, se aumentan en cantidad igual a la incrementada al sueldo inmediatamente inferior de dicha base.a

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