Antecedentes contemporáneos del régimen retributivo de los empleados
Juan B Lorenzo de Membiela
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«El funcionario suspendido de empleo por providencia gubernativa disfrutará sólo de medio sueldo ( circunstancia que no concurre en la actualidad quedando el funcionario privado tambien de desempleo, sin duda, un exceso de la punibilidad administrativa que sin embargo no ha tenido repercusiones en la doctrina y en los tribunales . Yo , si se me permite, discrepo de ello, por su exceso que es lesivo al principio de proporcionalidad punitiva )».
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«El funcionario suspendido de empleo por providencia gubernativa disfrutará sólo de medio sueldo ( circunstancia que no concurre en la actualidad quedando el funcionario privado tambien de desempleo, sin duda, un exceso de la punibilidad administrativa que sin embargo no ha tenido repercusiones en la doctrina y en los tribunales . Yo , si se me permite, discrepo de ello, por su exceso que es lesivo al principio de proporcionalidad punitiva )».
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La retribución nos recuerda la existencia condicional
del hombre bajo la sociedad, su limitada
independencia material y su sometimiento a la organización en donde presta servicios. Y junto a esta reflexión, otra de diferente calado, pero no menos trascendente:la retribución justa. Que lo es cuando,además de ser suficiente, guarda
adecuada proporción con la importancia social de la función desempeñada y con
el grado de responsabilidad y de formación técnica exigido al empleado[1] .
Más allá de
reflexiones, supone un elemento básico
de la relación entre, por un lado, el
empleado público, que da su trabajo o/y talento – no es lo mismo- y ,por otro, la Administración, que paga por
ello.
Es más, la relación jurídica del empleado con la Administración se define ,mayoritariamente, sobre la convergencia de la retribución y el servicio. Y sin embargo, sin ser desacertada, no es exactamente así, pues lo que hoy – un hoy que lleva ya bastantes años- se busca y en su defecto se fomenta , es un compromiso interno con la organización que va más allá de una impersonal y simple relación crematística, se quiere alcanzar un valor más relevante que el monetario y que intenta traspasar los límites de una relación acotada reglamentariamente.
Es más, la relación jurídica del empleado con la Administración se define ,mayoritariamente, sobre la convergencia de la retribución y el servicio. Y sin embargo, sin ser desacertada, no es exactamente así, pues lo que hoy – un hoy que lleva ya bastantes años- se busca y en su defecto se fomenta , es un compromiso interno con la organización que va más allá de una impersonal y simple relación crematística, se quiere alcanzar un valor más relevante que el monetario y que intenta traspasar los límites de una relación acotada reglamentariamente.
Estos postulados evocan los propositos renovadores de
Bravo Murillo, el « Ministro de bronce » , en palabras de Jordana de Pozas[2], cuyos
diseños burocráticos perduran ,en
esencia, hasta nuestros días. Proyectos y normas que confrontaban con la
secular administración estamental , con especial intensidad
bajo nuestra Ilustracion reinando Carlos
III y Carlos IV . Modo secular de
vertebrar las administraciones , principalmente aunque no
exclusivamente, sobre el privilegio de la sangre como conditio sine quanon para el ejercicio
de la voluntad administrativa del
monarca.
Los empledos
públicos gozaban de un crédito social elevado. Por un lado, porque las Subsecretarias de Despacho que se ubicaban en el mismo Palacio Real asumieron competencias de los Consejos Reales en vias de desaparición en el siglo XVIII .Por otro, porque los
empleos públicos pasaban de padres a hijos, de
modo « pacifico y rutinario » , como expone Gil de Zárate. Pero también,porque
las funciones públicas estaban reservadas a estamentos sociales especificos , bien entendido que concurría un gran
analfabetismo. Esas dos pautas,
ocasionaban una fascinación en la sociedad que aún hoy perdura en el subconsciente lejanamente como una vía de ascenso en lo que hoy se
denomina « posición social » , que no es
otra cosa que un eufemismo del antiguo régimen estamental emulando al nobiliario.
Pero las ideas francesas llegaron a España con una
impiedad, si bien no súbita , sí
retardada, ocasionando quebrantos a la organización toda: por un lado, afectó al estamento social que aportaba el
mayor número de funcionarios y
magistrados honorarios – o por elección- . Por otro, y aquí radica la
importancia de este razonamiento, dio paso a un amplio número de empleados que trabajaban a cambio de remuneración. Conste así este hecho sin mayores precisones históricas[3] , para su empleo
en este estudio, aunque hubo funcionarios honorarios por el modo de acceso, único por otro lado, que
recibían una retribución por su trabajo en atención a su naturaleza y
vinculación.
Remuneracion desigual unida a una exclusividad que impedia un nivel aceptable de vida para
el funcionario y su familia. Junto a la oposición del Gobierno y las Cortes
de aumentar los salarios, la oposición
de la Hacienda para evitar un incremento
de clases pasivas y además lo que
algún autor calificó como « experiencia
de los interesados en la mayor facilidad de obtener mejoras económicas por otro
camino » .
Todas estas circunstancias provocaron que los sueldos
permanecieran inalterados, al menos ,
durante cien años. Consecuencia de estos antecedentes junto a estos
sueldos concurrían otras percepciones , de carácter excepcional ,
originariamente reconocidos a los
cuerpos especiales y que consistían en
gratificaciones fijas y variables, gastos de representación, compensaciones por
criterios diversos , dietas, asistencias y viáticos, derechos y honorarios, percepciones ingresadas en fondos que luego eran repartidos. En definitiva, una serie de conceptos que
complementaban un sueldo que aún hoy, y sin los complementos, es manifiestamente
insuficiente.
Estos antecedentes motivaron calificar el hecho retributivo
como lesivo al principio de igualdad, manteniéndose la idea general de que las retribuciones son
insuficientes y necesitadas de una profunda reforma. Ignorancia retributiva que
aún hoy se acepta con independencia de que esté regulada por la ley y los
tribunales hayan interpretado con distinto signo su inercia histórica.
Conviene informar que en nuestra historia no todos los
cargos que desempeñaban funciones
públicas eran retribuidos, entre otros, no percibían remuneración los de concejal, empleos honoríficos y
obligatorios.
Ser diputado a Cortes era en España gratuito y
voluntario. Fue en 1920 cuando se compensó a los dipùtados y senadores con
6.000 ptas para resarcir la suprimida
franquicia postal. También los miembros de la Asamblea Consultiva tuvieron
derecho a dietas por asistencia a las sesiones plenas y de sección.
Los diputados de las Constituyentes de 1931 ostentaban
el derecho a percibir 6000 ptas..Semejante sueldo recibían los llamados
Procuradores en Cortes[4] .
El derecho al sueldo únicamente es reconocido a los
empleados; sueldo, como justifica Gascón y Marín, proporcional a la importancia
de las funciones asignadas pero también
a las necesidades que suponen para la vida social . Queda así constatado que la función publica no es solo un medio
de sustento sino también un medio de posicionamiento social.
Desde esta tesis, Mayer define la retribución como el equivalente en dinero de la obligación
de servir creada por el nombramiento,
que es debida en proporción a la duración de la obligación y que
vence en plazos regulares[5].
Para Laband, es renta aneja a la administración de un
oficio con la ayuda de la cual el Estado mantiene al funcionario[6].
Para Gönner, en
los Estados antiguos , el sueldo era una indemnización por el exceso de servicios que el particular
funcionario presta al Estado, sobre los que prestaría si las cargas estuvieran
repartidas entre todos.
También se ha
identificado al sueldo como salario
aplicando al Derecho público lo previsto en el Derecho privado, en este sentido
Orlando [7].
Pero la retribución del funcionario no solo se presenta
como un único concepto sino que se
distinguen varios. Bajo la Ley de Bases
de 22 de julio de 1908 cabia identificar los
siguientes:
·
Sueldo, retribución
fija anual pagada por mensualidades.
·
Derechos,
si la retribución se hace por aquellos particulares a quienes interesan los servicios directamente.
·
Dietas, si la
retribución la efectúa el Estado en relación con
los actos que realiza el funcionario, el que
sólo es retribuido los días que presta función.
·
Gastos de
representación, exigidos por desempeño del cargo que
obliga a un determinado tren de vida por la
categoría social que ocupa el funcionario
y la importancia representativa de sus funciones.
·
Indemnización
por residencia, en determinadas
poblaciones en las que la vida sea más cara
que en otras.
·
Reembolso
de los gastos materiales que el funcionario haya tenido que
realizar para desempeñar la función.
·
Indemnización por gastos de salidas, cuando el funcionario ha de prestar servicios.
extraordinariamente fuera del lugar en que ordinariamente debe prestarlos.
·
Indemnización por traslado, cuando la Administración abona al
funcionario una cantidad en caso de cambio obligado de residencia.
A titulo de ejemplo , los sueldos de los funcionarios según las
diversas carreras o cuerpos especiales a que pertenecen las empleados, y sobre el criterio determinado por el Real
decreto de 18 de junio de 1852 ,
modificado por el RD 7 de septiembre de 1918 aprobando el Reglamento
para la aplicación de la Ley de Bases de 22
de julio de 1918 , son los siguientes,
aclaro que son en cómputo anual:
Jefe Superior de Administración,
Jefe de Administración de 1ª clase,
12.000 ptas.
Jefe de Administración de 2ª clase,
11.000 ptas.
Jefe de. Administración de 3ª clase,
10.000 ptas.
Jefes de Negociado de 1ª clase,
8.000 ptas.
Jefes de Negociado de 2ª clase,
7.000 ptas.
Jefes de Negociado de 3ª clase,
6.000 ptas.
Oficiales de 1ª clase, 5.000 ptas.
Oficiales de 2ª clase, 4.000 ptas.
Oficiales de 3ª clase, 3.000 ptas.
Auxiliares de 1ª clase, 2.500 ptas.
Auxiliares de 2ª clase, 2.000 ptas.
Auxiliares de 3ª clase, 1.500 ptas.
La Ley 3
diciembre 1939 fijó incrementos de sueldos del personal civil
en la Administración del Estado, señalando éstos en la siguiente escala[8],
en cómputo anual:
Jefes Superiores de Administración, 17.500 ptas.
Jefe de Administración de 1ª1 clase, 14.400 ptas.
Jefe de Administración de 2ª clase,
13.200 ptas.
Jefe de Administración de 3ª1 clase, 12.000 ptas.
Jefe de Negociado de 1ª clase, 9.600 ptas.
Jefe de Negociado de 2ª clase, 8.400
ptas.
Jefe de Negociado de 3ª clase, 7.200
ptas.
Oficiales de 1ª clase, 6.000 ptas.
Oficiales de 2ª clase, 5.000 ptas.
Oficiales de 3ª clase ,4.000 ptas.
Auxiliares, 3.500 ptas.
El sueldo era percibido desde el día
de la toma de posesión.
En el supuesto de ascenso por
antigüedad se devenga desde el día siguiente cuando se produjo la vacante.
En el supuesto de licencia, caso de
enfermedad, percibirá el sueldo entero el primer mes.
En el supuesto de licencia diferente
a la enfermedad, cuando supere los 15 días se suspenderá el devengo del sueldo.
El funcionario suspendido de empleo
por providencia gubernativa disfrutará sólo de medio sueldo ( circunstancia que no concurre en la actualidad quedando el funcionario privado tambien de desempleo, sin duda, un exceso de la punibilidad administrativa que sin embargo no ha tenido repercusiones en la doctrina y en los tribunales . Yo , si se me permite, discrepo de ello, por su exceso y porque enfatiza la relación de dependencia del funcionario con la administración con el peligro subyacente de comprometer su objetividad en su función ).
Si la suspensión
es en virtud de proceso judicial en causa de delito por malversación de
caudales públicos, no se abonará sueldo alguno.
Si la suspensión
procede de otros delitos, percibirá el que le corresponda como cesante, art. 18,19,
20 y 33 RD 7 de septiembre de 1918 aprobando
el Reglamento para la aplicación de la Ley de Bases de 22 de julio de 1918 :
«
Art. 18 Los funcionarios percibirán el
sueldo que les esté asignado desde el día en que tomen posesión de su destino,
excepto cuando hayan obtenido éste por ascenso en turno de antigüedad, caso en
el cual devengarán el nuevo sueldo desde el día siguiente al en que se hubiera
producido la vacante respectiva.
El plazo para tomar posesión,
tratándose de ingreso en el servicio, ó de ascenso ó traslado que impliquen cambio
de residencia, será de treinta días, á contar desde la fecha del nombramiento,
exceptuándoos los casos siguientes:
a) Los nombramientos en que se consigne
un plazo más breve.
b) Los de destino en las Islas Canarias, y los
traslados desde este archipiélago ó
desde la zona del Protectorado en Marruecos á la Península, casos en los cuales
el plazo se entenderá ampliado por quince días, y
c) Los de nombramiento para cargo
que exija prestación de fianza, en los que el
término posesorio será de cuarenta y cinco días.
Para los Sargentos en activo
servicio que obtuvieren destinos civiles, el plazo se contará desde la fecha en
que se les entreguen los pasaportes por las respectivas Capitanías Generales; y
para los Sargentos licenciados desde el día de la inserción del nombramiento en
la Gaceta de Madrid.
Los referidos plazos sólo podrán
prorrogarse por causa justificada, y mediante Real Órden en la que se consigne
aquélla expresamente.
Art. 19 Los funcionarios
ascendidos ó trasladados, tendrán derecho á percibir durante el plazo posesorio
el sueldo de su destino anterior, si no se hallaren en uso de licencia. Si
disfrutaran de ésta, que se considerará terminada desde la fecha del nuevo
nombramiento, los interesados sólo percibirán en el indicado plazo los haberes
que les
corresponderían por razón de la
licencia.
Art. 20 Cuando las prórrogas de los términos
posesorios sean concedidas por enfermedad ú otra cualquiera causa no
dependiente de la voluntad del interesado, los funcionarios percibirán todo el
sueldo del destino
anterior en la primera prórroga, que no excederá de un mes y no
percibirán haber alguno en la
segunda y última prórroga, que tampoco podrá exceder de ese tiempo. Si dichas prórrogas se
concedieran á funcionarios que al ser nombrados para otro cargo
disfrutasen de licencia, los haberes se regularán á tenor de lo
dispuesto en el artículo anterior.
Las prórrogas que se otorguen por conveniencia
de los interesados serán sin derecho al percibo de sueldo, y solamente por un
plazo máximo de treinta días.
Art. 21 Los funcionarios ascendidos ó trasladados de
una oficina á otra sin cambio de residencia, tomarán posesión de su nuevo cargo
el siguiente día al en que cesen en el destino que desempeñaren al ser nombrados,
salvo el caso de disfrute de licencia, en que el plazo posesorio será de los
días que resten de ella.
Si el nuevo destino fuera de los que exigen
fianza, el término posesorio será de cuarenta y cinco días.
Art. 22 Cuando tratándose de ingreso en el servicio,
los funcionarios no se presenten á ejercer su cargo dentro de los términos
posesorios ó de las prórrogas que les fueren concedidas, se entenderá que
renuncian su destino. En los demás casos, los funcionarios que no tomen
posesión de su nuevo destino en los plazos marcados, serán declarados cesantes.
Art. 33 Las licencias por enfermedad se concederán
con sueldo entero por un mes. Cuando la enfermedad sea de mayor duración, habrá
de comprobarse, y la prórroga de la licencia no se otorgará sino por Real orden
publicada en la Gaceta de Madrid.
Las licencias concedidas por otro
motivo, desde que excedan de quince días, serán siempre sin sueldo, y su
duración no excederá de tres meses, sin prórroga alguna » .
El sueldo podía ser objeto de retención
no más que en la séptima parte, de conformidad a la Ley 25 de abril de
1895, Ley 5 de junio de 1895, Ley 29 de julio de
1908, RO 28 de abril de 1906, RO 30 de enero de
1907, de conformidad al art. 86 RD 7 de septiembre de 1918
aprobando el Reglamento para la aplicación de la Ley de Bases de 22 de julio de 1918.
Aunque al amparo de la Ley de
Presupuestos de 25 de junio de 1880, prohibió que se modificara el
sueldo o categoría de ningún cargo público sin acuerdo del
Consejo de ministros .
[1] Ovejero
Alvarez, J.M., La retribución del
funcionario público, Documentación Administrativa , 1959, 14.
[2] Jordana De
Pozas,L., Situación
y necesaria reforma del Estatuto de los funcionarios, en « Esrtudios dedicados al Profesor Gascón y Marín » , Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1952.
[3] Vid. Pares,Ministerio
de Cultura, D. Juan de Membiela, Contador
General del Reyno, , en « Censo Guia
de archivos de España e Iberoamérica, Ministerio de Cultura, Historia Institucional, Reseña
biográfica, en
http://censoarchivos.mcu.es/CensoGuia/fondoDetail.htm?id=934523
[4] Gascón y
Marín, J., Tratado de derecho
Administrativo, 9ª edic., t. I, Instituto Editorial Reus, Madrid, 1946, p.
314.
[7] Orlando,
Principios de Derecho Administrativo, p. 131.
[8] Los sueldos
de Cuerpos o escalas de la Administración civil, que están fijados en cantidad
inferior a 15.000 pesetas anuales no coincidentes con ninguna de las establecidas en la base 1.a de la ley de 1918,
se aumentan en cantidad igual a la incrementada al sueldo inmediatamente
inferior de dicha base.a
