Sucesos contemporáneos · Serie microensayos
La empresa y la empresa pública: el mismo nombre, otra lógica
Llamamos empresa a la panadería del barrio y a una sociedad estatal. El nombre es el mismo; las fuerzas que las obligan a ser eficientes, no.
Por Juan B. Lorenzo de Membiela
⏱ 9 min de lectura
Sinopsis
| Idea principal | Conclusión |
|---|---|
| El Diccionario da a «empresa» dos sentidos principales: la tarea difícil y la organización económica. | Ambos coinciden en lo esencial: un propósito que exige decisión y esfuerzo. |
| El Diccionario panhispánico del español jurídico define la empresa pública por la influencia dominante de los poderes públicos. | El criterio es el control, no la propiedad del cien por cien del capital. |
| Stern y De Geus ven en la empresa un organismo con fines, memoria e instinto de supervivencia. | La metáfora ilumina, pero no basta para definir. |
| Coase explicó en 1937 por qué existen las empresas: organizar dentro cuesta menos que contratar fuera. | La empresa es la frontera entre el mercado y la jerarquía. |
| El Derecho de la Unión adopta un concepto funcional de empresa (Höfner y Elser, 1991). | Es empresa quien ejerce una actividad económica, sea cual sea su forma jurídica. |
| El Derecho español adopta un concepto orgánico de empresa pública (Ley 40/2015). | Es sociedad mercantil estatal aquella sobre la que el Estado ejerce control. |
| La Constitución reconoce a la vez la libertad de empresa (art. 38) y la iniciativa pública (art. 128.2). | Empresa privada y empresa pública conviven por mandato constitucional. |
| Hirschman distinguió dos respuestas al deterioro: la salida y la voz. | Al usuario de un servicio público le queda poco más que la voz. |
| Niskanen describió al gestor público que tiende a maximizar su presupuesto. | El tamaño sustituye al beneficio como medida del éxito. |
| Kornai acuñó la «restricción presupuestaria blanda». | La empresa que sabe que será rescatada pierde el incentivo de ser eficiente. |
| Lo que separa a la empresa pública de la privada no es la organización, sino la eficiencia exigible. | La diferencia está en quién paga las consecuencias del error. |
| Sin mercado que discipline, la eficiencia pública necesita otros cauces de control. | La voz del ciudadano debe tener efectos jurídicos. |
Cronología, 1937-2015
La empresa como alternativa al mercado
Salida y voz ante el deterioro
El gestor que maximiza su presupuesto
Libertad de empresa e iniciativa pública
Econometrica, vol. 47, núm. 4
Concepto funcional de empresa en la Unión
La empresa como organismo vivo
Define la empresa pública por la influencia dominante
Regula las sociedades mercantiles estatales
I. La palabra
Antes de ser un concepto económico o jurídico, «empresa» es una palabra con historia. El Diccionario de la lengua española, en su vigesimotercera edición, le da cinco acepciones. Las dos primeras explican casi todo: «acción o tarea que entraña dificultad y cuya ejecución requiere decisión y esfuerzo» y «unidad de organización dedicada a actividades industriales, mercantiles o de prestación de servicios con fines lucrativos»1.
El orden no es casual. Primero fue la hazaña; después, la organización. La empresa del caballero, la del navegante y la del comerciante comparten un rasgo: alguien se propone un fin difícil y reúne medios para alcanzarlo. La sociedad anónima moderna no ha perdido esa raíz, aunque la haya cubierto de balances y estatutos.
La segunda acepción, en cambio, plantea ya el problema de este microensayo. Si la empresa persigue «fines lucrativos», ¿qué es la empresa pública, que a menudo no los persigue? El Diccionario panhispánico del español jurídico responde con un criterio distinto: no el fin, sino el control. Es empresa pública aquella sobre la que los poderes públicos pueden ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante2. La misma palabra designa, pues, dos realidades que se definen por cosas diferentes.
II. La empresa como organismo vivo
Una corriente de pensamiento ha querido ver en la empresa algo más que una suma de contratos. William Stern, fundador del personalismo crítico, consideraba persona a todo ente orientado a metas, consciente de sí, abierto al mundo y con instinto de supervivencia. Arie de Geus, que fue directivo de Shell, llevó la idea a la gestión en The Living Company (1997): las empresas más longevas se comportan como organismos que aprenden, se adaptan y cuidan de su propia continuidad3.
La metáfora tiene valor. Explica por qué dos empresas con los mismos recursos obtienen resultados distintos, y por qué la cultura de una organización sobrevive a quienes la fundaron. Pero tiene un límite: todo organismo vivo, sea público o privado, quiere sobrevivir. La metáfora no distingue la empresa de la Administración, ni la empresa privada de la pública. Para eso hace falta otra herramienta.
III. Por qué existen las empresas
En 1937, un economista británico de veintiséis años, Ronald Coase, se hizo una pregunta que nadie se había planteado con claridad: si el mercado asigna los recursos de forma eficiente, ¿por qué existen las empresas? ¿Por qué no contrata cada persona, cada día, lo que necesita?4
Su respuesta fue sencilla y fecunda. Usar el mercado tiene costes: buscar quién ofrece qué, negociar, redactar contratos, vigilar que se cumplan. Cuando organizar una tarea dentro, bajo una jerarquía, cuesta menos que contratarla fuera, nace la empresa. La empresa es, en esta lectura, una isla de organización en el mar del mercado, y su tamaño se detiene allí donde organizar dentro empieza a costar más que comprar fuera.
La idea de Coase, que le valió el Premio Nobel de Economía en 1991, tiene una consecuencia decisiva para la empresa pública. La empresa privada vive en la frontera con el mercado: si organiza mal, el mercado se lo cobra. La empresa pública, con frecuencia, no tiene esa frontera, porque o actúa en monopolio o su financiación no depende de sus ventas.
IV. El concepto jurídico: función y control
El Derecho ha resuelto el problema de dos maneras distintas, y conviene no confundirlas.
El Derecho de la Unión Europea adopta un concepto funcional. En la sentencia Höfner y Elser, de 23 de abril de 1991 (asunto C-41/90), el Tribunal de Justicia declaró que el concepto de empresa comprende cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia de su estatuto jurídico y de su modo de financiación5. Una oficina pública de empleo podía ser, a estos efectos, una empresa. Lo que importa es lo que se hace, no quién lo hace.
El Derecho español, para su propio sector público, adopta un concepto orgánico. La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, define la sociedad mercantil estatal por el control:
«Se entiende por sociedad mercantil estatal aquella sociedad mercantil sobre la que se ejerce control estatal [...]».
Ese control existe, entre otros supuestos, cuando la participación directa del Estado y de su sector público institucional en el capital es superior al 50 por 100 (art. 111.1). Y el artículo 113 fija su régimen: Derecho privado, salvo en las materias presupuestaria, contable, de personal, de control económico-financiero y de contratación, en las que se aplica el Derecho público6.
La Directiva 2006/111/CE, sobre la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas, une ambos enfoques. Define la empresa pública como aquella sobre la que los poderes públicos pueden ejercer una influencia dominante, y la presume cuando poseen la mayoría del capital, controlan la mayoría de los votos o pueden nombrar a más de la mitad de los administradores7.
La empresa en la Constitución
La Constitución de 1978 reconoce las dos empresas en dos artículos distintos. El artículo 38 dice:
«Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación».
Y el artículo 128.2:
«Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general».
Dato final: la empresa privada nace de una libertad; la empresa pública, de una habilitación legal al servicio del interés general.
V. Lo que de verdad las separa
Si la organización es la misma (jerarquía, división del trabajo, dirección), ¿qué separa a la empresa pública de la privada? A mi juicio, la eficiencia: no porque la pública sea siempre menos eficiente, sino porque las fuerzas que la obligan a serlo son más débiles. Tres autores lo explican desde tres ángulos.
Hirschman: salida y voz (1970). Ante el deterioro de un producto o servicio, el cliente puede marcharse a la competencia o protestar. La empresa privada siente la salida en su cuenta de resultados y reacciona. El usuario de un servicio público rara vez puede marcharse: no elige su registro civil ni su oficina de la Seguridad Social. Le queda la voz, y la voz solo es eficaz si alguien está obligado a escucharla8.
Niskanen: el presupuesto como medida del éxito (1971). El gestor privado se mide por el beneficio. El gestor público, que no tiene beneficio que mostrar, tiende a medirse por el tamaño de su presupuesto y de su plantilla. Crecer se convierte en un fin en sí mismo9.
Kornai: la restricción presupuestaria blanda (1979). János Kornai observó en las economías socialistas que las empresas estatales no quebraban: cuando perdían dinero, el Estado las rescataba. Una empresa que sabe de antemano que será rescatada no tiene el incentivo de ajustar su gasto a sus ingresos. El concepto ha resultado útil mucho más allá de su origen: sirve para analizar bancos, hospitales y entidades públicas de cualquier país10.
En la empresa pública, el error lo paga el contribuyente, que no lo decidió ni puede evitarlo.
En la empresa privada, el error lo pagan los accionistas y, en último término, la propia empresa, que desaparece. En la empresa pública, el error lo paga el contribuyente, que no lo decidió ni puede evitarlo. Por eso la eficiencia, que en la empresa privada es una condición de supervivencia, en la pública debe ser un mandato jurídico. Y lo es: el artículo 31.2 de la Constitución somete el gasto público a los criterios de eficiencia y economía, y la Ley 40/2015 incluye la eficiencia entre los principios de todo el sector público.
VI. Conclusión
La palabra «empresa» une dos realidades que la economía y el Derecho definen de forma distinta. La empresa privada se define por su fin y vive en la frontera del mercado; la pública se define por quién la controla y vive, con frecuencia, a resguardo de esa frontera. Coase explica por qué existen ambas; Hirschman, Niskanen y Kornai, por qué no se comportan igual.
La consecuencia práctica es clara. Si el mercado no disciplina a la empresa pública, alguien tiene que hacerlo. Los controles internos y el Tribunal de Cuentas cumplen parte de esa tarea, pero el ciudadano que la sostiene con sus impuestos carece hoy de una voz con efectos jurídicos. Darle esa voz es el paso que falta para que la eficiencia pública sea algo más que un principio escrito.
Actualización normativa (noviembre de 2026)
Constitución Española de 1978, arts. 31.2, 38 y 128.2: en vigor.
Directiva 2006/111/CE, de la Comisión, de 16 de noviembre de 2006, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas: en vigor.
Ley 4/2007, de 3 de abril, de transparencia de las relaciones financieras entre las Administraciones públicas y las empresas públicas: en vigor; incorpora la Directiva al Derecho español.
Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas: en vigor.
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, arts. 3.1, 111 y 113: en vigor desde el 2 de octubre de 2016. Sustituyó a la Ley 6/1997 (LOFAGE) y, en esta materia, a la Ley 30/1992.
Notas
- Real Academia Española (2014): Diccionario de la lengua española, 23.ª ed., Madrid: Espasa, s. v. «empresa», acepciones 1 y 2. ↩
- Real Academia Española (dir. Muñoz Machado, S.) (2017): Diccionario panhispánico del español jurídico, Madrid: Santillana, s. v. «empresa pública», acepción 1. ↩
- De Geus, A. (1997): The Living Company, Boston: Harvard Business School Press. ↩
- Coase, R. H. (1937): «The Nature of the Firm», Economica, 4 (16), pp. 386-405. ↩
- Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (1991): sentencia de 23 de abril, Höfner y Elser, asunto C-41/90, apartado 21. ↩
- Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, arts. 111.1 y 113. ↩
- Directiva 2006/111/CE de la Comisión, de 16 de noviembre de 2006, art. 2.b). ↩
- Hirschman, A. O. (1970): Exit, Voice, and Loyalty, Cambridge (Massachusetts): Harvard University Press. Traducción española: Salida, voz y lealtad, México: Fondo de Cultura Económica, 1977. ↩
- Niskanen, W. A. (1971): Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine-Atherton. ↩
- Kornai, J. (1979): «Resource-Constrained versus Demand-Constrained Systems», Econometrica, 47 (4), pp. 801-819; y Kornai, J. (1986): «The Soft Budget Constraint», Kyklos, 39 (1), pp. 3-30. ↩
Para seguir leyendo
- Kornai, J., Maskin, E. y Roland, G. (2003): «Understanding the Soft Budget Constraint», Journal of Economic Literature, 41 (4), pp. 1095-1136.
- Lorenzo de Membiela, J. B. (2004): «Los principios de eficacia y organización en la estructura de la Administración Pública», Revista de Administración Pública, 164, pp. 331-348.
- Lorenzo de Membiela, J. B. (2009): «Democracia, gobernanza y desarrollo sostenible en la nueva gerencia pública», Revista Aragonesa de Administración Pública, 34, pp. 325-342.
- Real Academia Española: Diccionario panhispánico del español jurídico, en línea: dpej.rae.es.
Imágenes: Wikimedia Commons (dominio público).
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