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jueves, 9 de octubre de 2014

La nueva dimensión de la responsabilidad administrativa funcionarial ( 3 min.)

 La nueva dimensión de la responsabilidad administrativa funcionarial ( 3 min.)

por

Juan B Lorenzo de Membiela

Doctor por la Universidad de Valencia

Las  definiciones de la dogmática son variadas en sus formas pero  idénticas en su fondo.  Para Santamaría Pastor, la responsabilidad disciplinaria es una potestad correctiva interna, consecuencia necesaria de la jerarquía y de la potestad de organización , propia de cualquier organismo[1]. Santi Romano diferenciaba  entre la responsabilidad disciplinaria , derivada de la relación especial que une al funcionario con su Administración o Corporación,  junto a  la   responsabilidad penal  , derivada de la relación  general de soberanía  admitiendo la concurrencia de ambas. Sin embargo, hoy, la preeminencia de los tribunales aparta a la Administración de enjuiciar el mismo hecho.

Esta potestad se incardina en el ordenamiento interno administrativo  del que una de sus partes está constituido  por el régimen disciplinario, como refirió Romano[2]. Ordenamiento interno  de la Administración que viene avalado  por las siguientes razones :

a) Porque  refieren a la organización y a la relación de los distintos órganos  e institutos.

 b) Porque comprende los ordenamientos de los diferentes  órganos e institutos bien considerados en sí mismos,  ya en sus relaciones  con las personas titulares de los respectivos cargos o con las personas  que por distintas razones puedan ser admitidas en tales institutos.

Muñoz Machado,   la define  como un sistema jurídico conducente a sancionar o castigar determinadas conductas del personal funcionario de las Administraciones Públicas que constituyen incumplimiento de los deberes y obligaciones que a estos les corresponden en razón de la relación de servicios con la finalidad de preservar y obtener el correcto funcionamiento de la organización administrativa[3].

Para   Gascón y Marín, la potestad disciplinaria  es correlativa a la potestad de mando derivada de la necesidad que tiene la Administración de evitar que puedan prevalecer actos contrarios a los por ella dictados y su finalidad es la misma que la penalidad en general como es la restauración del orden jurídico perturbado[4].

Se manifiesta  en el interior de la relación de servicios y en garantía del cumplimiento de los deberes y obligaciones del funcionario con sanciones que inciden en sus derechos profesionales. 

García Oviedo y Martínez Useros ,  la identifica con  la que se    aplica a los funcionarios  por acciones cometidas en ejercicio de su cargo quebrando el orden interno de la organización, sin trascendencia social especial pero que afecta a la propia esencia y a  la ordenación administrativa.  Trata de fiscalizar el  inacomodamiento del funcionario a la función y afecta a la propia esencia de la ordenación administrativa[5].

Álvarez Gendín, sostiene que el poder disciplinario es la facultad del órgano administrativo de corregir a los funcionarios cuando hayan cometido faltas[6]. Y  Royo-Villanova aduce que  la potestad disciplinaria es la que derivando de una más general, la potestad correctiva, se ejerce por un funcionario respecto a sus inferiores o subordinados en la jerarquía y como consecuencia de una infracción de un mandato administrativo. Esa potestad se desenvuelve sin traspasar los límites que la ley marca[7].

Parada Vázquez, siguiendo este iter razonal la fundamenta en el principio de jerarquía[8] y de mando, como consecuencia . Estas tesis coadyuvan, sin duda, al mantenimiento  de una cierta tensión  gestora  que gravita sobre la amenaza implícita o explicita del expediente disciplinario. Práctica  in crescendo  en cualquier organización pública .  Aún hoy, cuando la incidencia del management brinda a los directivos y ejecutivos  de la Administración nuevas estrategias motivadoras  del   personal   para con la organización y su  fidelización, aquella práctica se mantiene, se incita y practica con absoluta impunidad, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito laboral . Esto constituye un contrasentido con un colectivo de empleados que ha tenido que superar pruebas  selectivas y en los cuales la idea de ética y prestigio profesional son los únicos  alicientes que poseen[9]. Aspecto éste que sí fue detectado por la originaria LF de 1964  , con antecedente en el Reglamento para la aplicación de la Ley de Bases de 22  de julio de  1918 a  los Cuerpos generales de la Administración Civil del Estado y al personal subalterno de la misma, arts.  52 a 57. Y que hoy, al amparo de las nuevas estrategias directivas , se descubren como modos óptimos para incentivar al personal. Circunstancia  que denota la poca importancia que la gestión humana  de los servicios públicos ha generado en sus directivos, más preocupados  en mantener su rol  de autoridad dentro de la organización que  apostar por una integración progresiva  de todo el personal en un fin común y productivo.

La potestad disciplinaria resistió los intentos de absorción por el Derecho penal durante el auge del liberalismo quedando hoy consolidada en todos los países como un ordenamiento punitivo autónomo construido sobre una  potestad de supremacía[10]. Sin embargo,  la influencia de principios constitucionales y principios de Derecho penal que suplen el incompleto régimen disciplinario de los funcionarios se dibuja como esencial en el vigente marco jurídico.   Efectivamente, la potestad sancionadora es tan antigua como la propia Administración siendo considerada como elemento  esencial de su actividad de  policía. Sin embargo,  a partir del constitucionalismo y debido al desprestigio de la gestión policial administrativa se cedió a favor de los tribunales  a los que se reconoció el monopolio estatal de la represión [11].



[1] Santamaría Pastor, J.A.,  Principios de derecho Administrativo General, T. I, 1ª Edic., Iustel, 2004, p.  803.

[2] Santi Romano, El ordenamiento jurídico, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1963, p. 330.

[3] Muñoz  Machado, S., Diccionario de Derecho Administrativo, t. I., Iustel, Madrid, 2005, p. 1271.

[4] Gascón y Marín, J., Tratado de Derecho Administrativo, t. I, 9ª Edic., Instituto Editorial Reus, Madrid, 1946, p. 205.

[5] García Oviedo, E., y Martínez Useros, E., Derecho Administrativo, t. I, l. 2º ,  9ª Edic., EISA, Madrid, Madrid, p. 450-1; Institut belge des Sciencies Administratives, L´exercise de la fonction disciplinarie dans les Administracions centrales des pays du Marché Común, Bruxelles, 1964

[6] Álvarez Gendín, S., Manual de Derecho Administrativo, Zaragoza, 1941, pp. 199-200.

[7] Royo Villanova, A., Elementos de Derecho Administrativo, 25ª Edic., t. I., autor.editor,  Valladolid, 1960,p. 77-8.

[8] Parada Vázquez, R., Derecho Administrativo, t. II, 14ª Edic.,   en « Organización y empleo público » , Marcial Pons, Madrid, 2000, p.  518.

[9] Véase a Fábregas del Pilar y  Díaz de Cevallos, J.M., Políticos y funcionarios, 1ª Edic., Reus, Madrid, 1932, p. 223, cuando refiere : « […]La Literatura ha proyectado, las más de las veces, agrandándolos y deformándolos, los aspectos ingratos y desagradables de nues­tra profesión; tenemos derecho a pedir y a esperar que se nos retrate íntegramente, porque en nuestras oficinas, al lado de la mezquindad y de la miseria y de la :pequeñez, seguramente ni mayores ni menores que las que aquejan a otras clases sociales, hay elevación de espíritu y conciencia del deber y ansias de elevación y de cultura, y abnegaciones por el cumplimien­to del servicio público y convicción íntima de su trascendencia. Yo estoy convencido de que una de las principales causas de la decadencia y de la postración de la burocracia, consiste en la deformación de su imagen, hecha por una literatura ligera o parcial. Ella nos despresti­gia ante los demás y nos deprime a nosotros mismos. No nos vemos en espejos planos, sino convexos o cóncavos, y la contemplación de los trazos de nuestra fisonomía, mostradoasí en grotesca caricatura, aplana nuestro espíritu y lo priva de aquel caudal de ilusión que to­dos necesitamos para cumplir nuestros deberes[…] » .

[10] Santamaría Pastor , J.A., Apuntes de Derecho Administrativo, Sección de publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad de Madrid, Madrid, 1982, p.  137.

[11] Alejandro Nieto, Derecho Administrativo Sancionador, cit.,  p. 26  .

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