La « lógica » de las aguas residuales y la STJCE 24 de octubre
de 2013: una alternativa empresarial y de empleo ( Texto íntegro de la sentencia).
Por
Juan B. Lorenzo de Membiela
Adam Smith en el siglo XVIII advirtió de no dejarnos
llevar por la pasión hacia los sistemas abstractos pues todo está regido por un orden natural que
garantiza la coincidencia entre el
interes particular y el interés de la sociedad. No había opción a lo
imprevisto y todo era un devenir preconcebido. No se pronosticaron las crisis tal y como las entendemos, como
ocurrió en 1929.
Esta tesis es parte de su
filosofía recogida en la obra «Teoría de los sentimientos morales ».
Doscientos años después, Albert Einstein fue galardonado con el premio Nobel por reconocer que los
modelos y sistemas lógicos son, en última instancia, una cuestión de fe.
La teoría de Einstein conecta con
la desarrollada por Thomas
Khun en su obra «La estructura de las revoluciones
científicas » en 1962. Kunh, fundamenta esta tesis en lo que denominó « paradigma », es decir, un objeto de
estudio de una ciencia acompañada de un conjunto de tesis, formulas y cuerpo
doctrinal.
En un momento concreto ese
paradigma es aceptado como dominante
hasta que surgen nuevos problemas que no puede explicar. En ese instante
de insuficiencia se produce una revolución científica o innovación no
acumulativa, en donde el antiguo
paradigma es sustituido en todo o en parte por otro diferente e
incompatible.
Pensemos cómo era la humanidad
antes del descubrimiento de la electricidad y sus consecuencias posteriores. .
O el descubrimiento de la penicilina, los rayos X, la TAC, la RM y la genética
en el campo de la medicina.
Cada revolución científica
produce un cambio total en la
concepción del mundo y sus relaciones entre sí.
Con ese ejemplo comprenderemos lo
que explicó Einstein en cuanto a la fe
en los procesos racionales en un momento determinado.
En el ámbito de la gestión de organizaciones ocurre lo mismo.
Piénsese en la decisión
empresarial. Los factores que inciden pueden ser tantos que desbordan las previsiones de nuestra imaginación. Sin
embargo, la incapacidad del hombre de
procesar todas las variables o posibilidades evita plantearse efectos no
deseados o colaterales dañinos.
Por ejemplo, en los vertidos de aguas residuales de ciudades en
el mar o en los ríos. Por un lado se soluciona un problema de la empresa
pero por otro se genera un perjuicio medioambiental.
La Comisión Europea afirma que 39 ciudades españolas incumplen la
normativa de depuración de aguas desde 1991, vulnerando la Directiva 91/271 de Depuración de aguas residuales y la Directiva Marco del Agua 2000/60, que
exige a los núcleos de más de 10.000 habitantes disponer de sistemas adecuados
de recogida y tratamiento de las aguas residuales.
Desatendiendo los requerimientos en los años 2004, 2007, 2008
y 2009, el Tribunal de la Unión Europea
condena a España en sentencia de
24 de octubre de 2013 por no construir o mejorar depuradoras de aguas sucias en diferentes
Comunidades Autónomas (Sentencia de 24 octubre
2013, Recurso por incumplimiento, Asunto C-151/12.).
La multa para el estado español
asciende a 900.000€/día (www.igua.es).
Desde luego lo que sí está claro es que los ayuntamientos necesitaran empresas para construir plantas
depuradoras y tambien personal a su
servicio para mantenerlas.
Algunas ciudades obligadas: en en
Arroyo de la Miel, Arroyo de la Víbora, Estepona, Alhaurín el Grande, Coín,
Barbate, Chipiona, Isla Cristina, Matalascañas, Nerja, Tarifa, Torrox Costa,
Vejer de la Frontera, Gijón-Este, Llanes, Valle de Güimar, Noreste (Valle
Guerra), Los Llanos de Aridane, Arenys de Mar, Pineda de Mar, Ceuta,
Alcossebre, Benicarló, Elx (Arenales), Peñíscola, Teulada Moraira (Rada
Moraira), Vinaròs, A Coruña, Cariño, Tui, Vigo, Aguiño-Carreira-Ribeira,
Baiona, Noia, Santiago, Viveiro e Irún (Hondarribia) ( STJCE 14 de abril de 2011).
El texto de la sentencia del
TJCE de 24 octubre 2013, Recurso por incumplimiento, Asunto
C-151/12 es el siguiente:
En
el asunto C‑151/12, que tiene por objeto un recurso por incumplimiento
interpuesto, con arreglo al artículo 258 TFUE, el 26 de marzo
de 2012,
Comisión
Europea, representada por los Sres. G. Valero Jordana,
E. Manhaeve y B. Simon, en calidad de agentes, que designa domicilio
en Luxemburgo, parte demandante, contra Reino de España , representado por el
Sr. A. Rubio González, en calidad de agente, parte demandada,
EL
TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado
por el Sr. T. von Danwitz, Presidente de Sala, y los
Sres. E. Juhász, A. Rosas, D. Šváby y C. Vajda
(Ponente), Jueces;
Abogado
General: Sra. J. Kokott;
Secretaria:
Sra. M. Ferreira, administradora principal; habiendo considerado los
escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 25 de abril de 2013; oídas
las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 30
de mayo de 2013; dicta la siguiente
Sentencia
1.
Mediante su demanda la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que
declare que, en relación con sus cuencas hidrográficas intracomunitarias, el
Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la
Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de
2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de
la política de aguas (DO L 327, p. 1), al no haber adoptado todas las
medidas necesarias para transponer el artículo 4, apartado 8, el artículo 7,
apartado 2, el artículo 10, apartados 1 y 2, y las secciones 1.3 y 1.4 del
anexo V.
Marco
jurídico
Normativa
de la Unión
2.
Con arreglo a su artículo 1, la Directiva 2000/60 tiene por objeto establecer
un marco para la protección de las aguas superficiales continentales, las aguas
de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas.
3.
Conforme al artículo 2, número 13, de esta Directiva, una «cuenca hidrográfica»
es la «superficie de terreno cuya escorrentía superficial fluye en su totalidad
a través de una serie de corrientes, ríos y, eventualmente, lagos hacia el mar
por una única desembocadura, [o un único] estuario o delta».
4.
El artículo 4 de dicha Directiva, titulado «Objetivos medioambientales»,
dispone, en su apartado 8:
«Al
aplicar los apartados 3, 4, 5, 6 y 7, cada Estado miembro velará por que esta
aplicación no excluya de forma duradera o ponga en peligro el logro de los
objetivos de la presente Directiva en otras masas de agua de la misma
demarcación hidrográfica y esté en consonancia con la aplicación de otras
normas comunitarias en materia de medio ambiente.»
5.
El artículo 7 de la misma Directiva, titulado «Aguas utilizadas para la
captación de agua potable», establece, en su apartado 2:
«En
lo que se refiere a todas las masas de agua especificadas con arreglo al
apartado 1, además de cumplir los objetivos del artículo 4 de conformidad con
lo dispuesto en la presente Directiva con respecto a las masas de agua
superficial, incluidas las normas de calidad establecidas a nivel comunitario
con arreglo al artículo 16, los Estados miembros velarán por que, en el régimen
de depuración de aguas que se aplique y de conformidad con la normativa
comunitaria, el agua obtenida cumpla los requisitos de la Directiva 80/778/CEE,
modificada por la Directiva 98/83/CE.»
6.
El artículo 8 de la Directiva 2000/60, titulado «Seguimiento del estado de las
aguas superficiales, del estado de las aguas subterráneas y de las zonas
protegidas», dispone, en su apartado 2:
«[Los
programas de seguimiento del estado de las aguas] serán operativos dentro del
plazo de seis años contados a partir de la entrada en vigor de la presente
Directiva, salvo que se especifique otra cosa en la normativa correspondiente.
Dicho seguimiento se ajustará a lo dispuesto en el anexo V.»
7.
Bajo el epígrafe «Planteamiento combinado respecto de las fuentes puntuales y
difusas», el artículo 10 de esta Directiva dispone, en sus apartados
1 y 2:
«1. Los Estados miembros velarán por que
todos los vertidos en las aguas superficiales mencionados en el apartado 2 se
controlen con arreglo al planteamiento combinado expuesto en el presente
artículo.
2. Los Estados miembros velarán por el
establecimiento y/o la aplicación de:
a) los controles de emisión basados en las
mejores técnicas disponibles, o
b) los valores límite de emisión que
correspondan, o
c) en el caso de impactos difusos, los
controles, incluidas, cuando proceda, las mejores prácticas medioambientales,
establecidos en:
– la Directiva 96/61/[CE] del Consejo, de
24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de
la contaminación [(DO L 257, p. 26)],
– la Directiva 91/271/CEE del Consejo, de
21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas [(DO
L 135, p. 40)],
– la Directiva 91/676 /CEE del Consejo, de
12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la
contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura [(DO
L 375, p. 1)],
– las Directivas adoptadas en virtud del
artículo 16 de la presente Directiva,
– las Directivas enumeradas en el
anexo IX,
– cualquier otra norma comunitaria
pertinente,
a más tardar, en el plazo de doce años
contados a partir de la entrada en vigor de la presente Directiva, salvo que se
especifique otra cosa en la normativa correspondiente.»
8.
El anexo V de la Directiva 2000/60 incluye una sección 1.3, titulada
«Seguimiento del estado ecológico y del estado químico de las aguas
superficiales». Esta sección dispone:
«La
red de seguimiento de las aguas superficiales se establecerá de acuerdo con los
requisitos contemplados en el artículo 8. Se diseñará de tal manera que ofrezca
una visión general coherente y completa del estado ecológico y químico de cada
cuenca hidrológica y permitirá la clasificación de las masas de agua en cinco
clases de acuerdo con las definiciones normativas del punto 1.2. Los Estados
miembros elaborarán un mapa o mapas en los que se muestre la red de seguimiento
de las aguas superficiales en el plan hidrológico de cuenca.
Los
Estados miembros, basándose en el análisis de las características y la
evaluación del impacto efectuados según lo dispuesto en el artículo 5 y el
anexo II, establecerán, para cada período de aplicación del plan
hidrológico de cuenca, un programa de reconocimiento inicial y un programa de
seguimiento ordinario. Es posible, en algunos casos, que los Estados miembros
necesiten poner en práctica programas de control de investigación.
Los
Estados miembros medirán los parámetros representativos del estado de cada
indicador de calidad pertinente. En la selección de los parámetros para los
indicadores de calidad biológicos, los Estados miembros deberán identificar el
nivel taxonómico necesario para obtener una fiabilidad y precisión adecuadas en
la clasificación de los indicadores de calidad. En el plan se ofrecerá una
apreciación del nivel de fiabilidad y precisión de los resultados obtenidos
mediante los programas de control.»
9.
Las subsecciones 1.3.1 a 1.3.6 del anexo V de esta Directiva prevén normas
en materia de concepción del control de vigilancia, de concepción del control
operativo, de concepción del control de investigación, de periodicidad de los
controles, de requisitos adicionales para el control de las zonas protegidas y
de normas de control de los indicadores de calidad.
10.
La sección 1.4 del anexo V de la Directiva 2000/60, titulada
«Clasificación y presentación del estado ecológico», contiene una subsección
1.4.1, titulada «Comparabilidad de los resultados del control biológico», que
establece lo siguiente:
«i)
Los Estados miembros establecerán sistemas de control a fin de calcular los
valores de los indicadores de calidad biológicos especificados para cada
categoría de aguas superficiales o para las masas muy modificadas y
artificiales de agua superficial. Al aplicar el procedimiento expuesto a
continuación a las masas de agua muy modificadas o artificiales, las
referencias al estado ecológico deberían interpretarse como referencias al
potencial ecológico. Estos sistemas podrán utilizar especies o grupos de
especies concretos que sean representativos del indicador de calidad en
conjunto.
ii)
Con objeto de lograr la comparabilidad de los sistemas citados, los resultados
de los sistemas aplicados por cada Estado miembro se expresarán como índices de
calidad a efectos de clasificación del estado ecológico. Estos índices
representarán la relación entre los valores de los parámetros biológicos
observados en una masa determinada de aguas superficiales y los valores
correspondientes a dichos parámetros en las condiciones de referencia aplicables
a la masa. El índice se expresará como un valor numérico variable entre 0 y 1,
donde un estado ecológico muy bueno estará representado por valores cercanos a
1 y un estado malo, por valores cercanos a 0.
iii)
Cada Estado miembro dividirá la escala de índices de calidad ecológica de su
sistema de control para cada categoría de aguas superficiales en cinco clases,
desde estado ecológico muy bueno hasta malo, tal como se define en el punto
1.2, asignando un valor numérico a cada uno de los límites entre las clases. El
valor del límite entre las clases de estado muy bueno y bueno, así como el
valor del límite entre estado bueno y aceptable se establecerá mediante el
ejercicio de intercalibración que se expone a continuación.
[...]»
Normativa
española
11.
A los efectos de gestión de las aguas, la normativa española distingue dos
clases de cuencas hidrográficas, en concreto, las cuencas hidrográficas
«intercomunitarias», que comprenden las aguas que discurren por el territorio
de varias Comunidades Autónomas, y sobre las cuales el Estado tiene competencia
legislativa exclusiva, y las cuencas hidrográficas «intracomunitarias», que se
extienden por el territorio de una sola Comunidad Autónoma y sobre las cuales
las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias legislativas.
12.
A tenor del artículo 149, apartado 3, de la Constitución:
«Las
materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán
corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos
Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los
Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en
caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no
esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en
todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.»
13.
Por lo que atañe a las cuencas hidrográficas intercomunitarias, la aplicación
de las disposiciones controvertidas de la Directiva 2000/60 se llevó a cabo
mediante la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, por la que se aprueba la
instrucción de planificación hidrológica (BOE nº 229, de 22 de septiembre
de 2008, p. 38472; en lo sucesivo, «Orden de 2008»).
14.
El artículo único, apartado 2, de la Orden de 2008 dispone que «la instrucción
que se aprueba será de aplicación en las cuencas hidrográficas
intercomunitarias».
15.
La Orden de 2008 fue modificada en determinados aspectos por la Orden
ARM/1195/2011, de
11 de mayo (BOE nº 114, de 13 de mayo de 2011,
p. 48584; en lo sucesivo, «Orden de 2011»).
16. Por lo que atañe a las cuencas
hidrográficas intracomunitarias, Cataluña es la única Comunidad Autónoma que ha
ejercido su competencia legislativa para aplicar las disposiciones
controvertidas de la Directiva 2000/60. A tal fin, adoptó dos normas, en
concreto, el Decreto 380/2006, de 10 de octubre, por el que se aprueba el
Reglamento de la planificación hidrológica de Cataluña (Diario Oficial de la
Generalidad de Cataluña nº 4740, de 16 de octubre de 2006, p. 42776;
en lo sucesivo, «Decreto 380/2006»), y el Acuerdo del Gobierno de la
Generalidad de Cataluña (GOV/128/2008), de 3 de junio, por el cual se aprueba
el Programa de Seguimiento y Control del Distrito de Cuenca Fluvial de Cataluña
(en lo sucesivo, «Acuerdo del Gobierno de 2008»).
Procedimiento
administrativo
17.
Mediante escrito de requerimiento de 24 de febrero de 2009, la Comisión informó
al Reino de España de que consideraba que no había cumplido las obligaciones
que le incumben en virtud de determinadas disposiciones de la Directiva
2000/60, especialmente los artículos 4, apartado 8, 7, apartado 2, 10,
apartados 1 y 2, así como de las secciones 1.3 y 1.4 del anexo V de dicha
Directiva, al haber realizado una transposición incorrecta y una mala
aplicación de dichas disposiciones en el ordenamiento jurídico español.
18.
El Reino de España respondió mediante escrito de 23 de junio de 2009.
19.
Al considerar que esta respuesta no permitía afirmar que la Directiva 2000/60
hubiera sido transpuesta plenamente, la Comisión envió el 22 de marzo de 2010
un dictamen motivado al Reino de España instándole a adoptar las medidas
necesarias para atenerse a dicho dictamen en un plazo de dos meses a partir de
su recepción. Dicho plazo expiró el 22 de mayo de 2010.
20.
Una vez expirado el plazo señalado en el dictamen motivado, el Reino de España
respondió mediante cuatro escritos en los que anunciaba las medidas que iba a
adoptar próximamente para ajustarse al dictamen. Asimismo, este Estado miembro
comunicó a la Comisión varios informes de progreso sobre la elaboración de
dichas medidas y un determinado número de actos adoptados a tal fin. Entre los
actos comunicados a la Comisión figura, en particular, la Orden de 2011.
21.
Habida cuenta de estas respuestas, la Comisión consideró que la situación
seguía siendo insatisfactoria por lo que se refiere a la transposición de los
artículos 4, apartado 8, 7, apartado 2, 10, apartados 1 y 2, y de las secciones
1.3 y 1.4 del anexo V de la Directiva 2000/60 en lo que atañe a las
cuencas hidrográficas intracomunitarias. En consecuencia, decidió interponer el
presente recurso.
Sobre
el recurso
Sobre
los motivos basados en la no transposición de las disposiciones de la Directiva
2000/60 en lo que atañe a las cuencas hidrográficas intracomunitarias situadas
fuera de Cataluña
Alegaciones
de las partes
22.
La Comisión admite que el anexo V, sección 1.4, de la Directiva 2000/60,
por una parte, y los artículos 4, apartado 8, 7, apartado 2, 10, apartados 1 y
2, y el anexo V, sección 1.3, de esta Directiva, por otra parte, han sido
transpuestos en el ordenamiento jurídico español, respectivamente, por el
apartado 5.1 de la Orden de 2008 y por el artículo único, apartados 2 a 6, de
la Orden de 2011. No obstante, dado que estas Órdenes sólo se aplican a las
cuencas hidrográficas intercomunitarias, la Comisión deduce que las citadas
disposiciones de la Directiva 2000/60 no han sido transpuestas en lo que atañe
a las cuencas hidrográficas intracomunitarias.
23.
El Reino de España alega que la transposición en Derecho interno de las
obligaciones que se desprenden de las mencionadas disposiciones de la Directiva
2000/60 para las cuencas hidrográficas intracomunitarias situadas fuera de
Cataluña está garantizada por la cláusula de supletoriedad que figura en el
artículo 149, apartado 3, in fine, de la Constitución. En su opinión, de dicha
cláusula de supletoriedad se deriva, en particular, que, cuando la Comunidad
Autónoma, dotada de competencia legislativa en un ámbito determinado, no hace
uso de esta competencia o sólo la ejerce parcialmente, las normas estatales
siguen estando vigentes, total o parcialmente, en los aspectos no regulados por
la Comunidad Autónoma. El Reino de España afirma asimismo, invocando la Orden
de 2008, que la plena aplicación de las normas estatales está garantizada en el
presente asunto por lo que se refiere a las cuencas hidrográficas
intracomunitarias. Por otra parte, el Reino de España reprocha a la Comisión
haber querido imponer la forma en que debía llevarse a cabo la transposición en
dicho Estado miembro, infringiendo de esa forma los artículos 4 TUE,
apartado 2, y 288 TFUE, párrafo tercero.
24.
La Comisión, por su parte, refuta esta última alegación. Respecto a la
aplicación con carácter supletorio de las normas estatales en las cuencas
hidrográficas intracomunitarias, alega que la interpretación de la cláusula de
supletoriedad propuesta por el Reino de España no es una interpretación
admitida por la jurisprudencia constitucional española. En cualquier caso,
según la Comisión, en el presente asunto no se aplican efectivamente las
citadas Órdenes en lo que atañe a las cuencas hidrográficas intracomunitarias.
Apreciación
del Tribunal de Justicia
–
Sobre el motivo basado en la no transposición del anexo V, sección 1.4, de
la Directiva 2000/60, al que se remite el artículo 8, apartado 2, de esta
Directiva
25.
Por lo que se refiere al motivo de la Comisión basado en la no transposición
del anexo V, sección 1.4, de la Directiva 2000/60, procede señalar, de
entrada, que, en la vista, la Comisión lo limitó a la no transposición de los
incisos i) a iii) de la subsección 1.4.1 del anexo V de esta
Directiva.
26.
A este respecto debe recordarse que, según una jurisprudencia reiterada, las
disposiciones de una directiva deben ejecutarse con indiscutible fuerza
imperativa, con la especificidad, precisión y claridad necesarias para cumplir
la exigencia de seguridad jurídica (véanse, en particular, las sentencias de 20
de noviembre de 2003, Comisión/Francia, C‑296/01, Rec. p. I‑13909,
apartado 54, y de 16 de julio de 2009, Comisión/Irlanda, C‑427/07, Rec.
p. I‑6277, apartado 55).
27.
No es menos cierto que, según el propio tenor literal del artículo
288 TFUE, párrafo tercero, los Estados miembros pueden elegir la forma y
los medios de ejecutar las directivas que permitan garantizar del mejor modo el
resultado que éstas persiguen. De esta disposición se desprende que la
adaptación del Derecho interno a una directiva no exige necesariamente una
acción legislativa de cada Estado miembro.
28.
Asimismo, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que no siempre es
exigible una transcripción formal de lo establecido por una directiva en una
disposición legal expresa y específica, ya que para el cumplimiento de la
directiva puede bastar, en función de su contenido, un contexto jurídico
general. En particular, la existencia de principios generales de Derecho
constitucional o administrativo puede hacer superflua la adaptación del Derecho
interno mediante medidas legislativas o reglamentarias específicas siempre que,
no obstante, dichos principios garanticen efectivamente la plena aplicación de
la directiva por la administración nacional y que, en el caso de que la
disposición controvertida de la directiva tenga por objeto crear derechos para
los particulares, la situación jurídica que se desprenda de dichos principios
sea suficientemente precisa y clara y los beneficiarios estén en condiciones de
conocer la totalidad de sus derechos y, en su caso, de invocarlos ante los
órganos jurisdiccionales nacionales (véase la sentencia de 30 de noviembre de
2006, Comisión/Luxemburgo, C‑32/05, Rec. p. I‑11323, apartado 34 y
jurisprudencia citada).
29.
El motivo de la Comisión debe ser examinado a la luz de esta jurisprudencia.
30.
Consta que el Reino de España no ha adoptado medidas legislativas para
transponer el anexo V, sección 1.4, de la Directiva 2000/60 en lo que
atañe a las cuencas intracomunitarias situadas fuera de Cataluña, puesto que la
Orden de 2008 sólo se aplica a las cuencas hidrográficas intercomunitarias.
31.
Según el Reino de España, esta transposición queda garantizada por la cláusula
de supletoriedad que figura en el artículo 149, apartado 3, in fine, de la
Constitución, conforme al cual, cuando las Comunidades Autónomas no hayan ejercido
su competencia legislativa para transponer la Directiva 2000/60, la Orden de
2008 también se aplicará en lo que se refiere a dichas cuencas
intracomunitarias.
32.
En primer lugar, suponiendo que la cláusula de supletoriedad se aplicara en el
presente asunto, el Reino de España no ha explicado de qué forma permite este
principio colmar la inexistencia de normativa en materia de cuencas
hidrográficas intracomunitarias, habida cuenta de la limitación expresa del
ámbito de aplicación de la Orden de 2008 a las cuencas hidrográficas
intercomunitarias.
33.
A continuación, procede señalar que, si la aplicación con carácter supletorio
de la Orden de 2008 debiera entenderse en el sentido de que las disposiciones
de aplicación que establece en su sección 5.1 se aplican, como ha puesto de
manifiesto la Abogado General en los puntos 23 a 25 de sus conclusiones, más
allá del tenor del artículo único, apartado 2, de esta Orden, a las cuencas
hidrográficas intracomunitarias, la situación jurídica que resultaría de ello no
cumpliría los requisitos de claridad y precisión que deben caracterizar a las
medidas nacionales de transposición (véase, en este sentido, la sentencia de 24
de enero de 2002, Comisión/Italia, C‑372/99, Rec. p. I‑819,
apartado 18).
34.
Procede asimismo añadir que, apoyándose en un informe del Consejo de Estado de
15 de diciembre de 2010, la Comisión constata, sin que el Reino de España haya
rebatido este extremo, la existencia de incertidumbre, en el estado actual del
Derecho constitucional español, respecto al alcance de la cláusula de
supletoriedad como instrumento de garantía del cumplimiento del Derecho de la
Unión.
35.
Por último, procede señalar que, según la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, que el Reino de España cita en sus observaciones, el artículo
149, apartado 3, in fine, de la Constitución no parece que permita aplicar
normas estatales con carácter supletorio a falta de normativa de las
Comunidades Autónomas, sino únicamente colmar las lagunas detectadas. Debe
añadirse que, en la vista, el Reino de España confirmó que, en el presente
asunto, las Comunidades Autónomas, a excepción de la Comunidad Autónoma de
Cataluña, no han ejercido sus competencias legislativas. En estas
circunstancias, la aplicación de la cláusula de supletoriedad en el presente
asunto carece de pertinencia por lo que atañe a las cuencas hidrográficas
intracomunitarias situadas fuera de Cataluña.
36.
En cuanto a la remisión en los planes de gestión de las cuencas hidrográficas
intracomunitarias a la Orden de 2008, invocada para demostrar la plena
aplicación de dicha Orden a estas cuencas, habida cuenta de lo antedicho, el
Reino de España no ha demostrado que las Comunidades Autónomas hayan actuado en
virtud de una obligación jurídica cuando se han remitido a la Orden de 2008 en
los planes de gestión de dichas cuencas. Pues bien, si dicha remisión refleja
únicamente una práctica administrativa, por naturaleza susceptible de ser
modificada en cualquier momento y desprovista de una publicidad adecuada, no
puede ser considerada constitutiva de un cumplimiento válido de las
obligaciones derivadas del Tratado (véase, en este sentido, la sentencia de 27
de enero de 2011, Comisión/Luxemburgo, C‑490/09, Rec. p. I‑247, apartado
47 y jurisprudencia citada).
37.
Por lo que se refiere a la alegación del Reino de España de que la Comisión
intentó imponer, infringiendo los artículos 4 TUE, apartado 2, y
288 TFUE, párrafo tercero, la forma en que debía llevarse a cabo la
transposición de las disposiciones de que se trata, procede señalar que esta
alegación se basa en una lectura errónea del recurso de la Comisión. En efecto,
en su recurso, la Comisión no indicó ni propuso al Tribunal de Justicia la
forma en que debía llevarse a cabo la transposición de las disposiciones
controvertidas de la Directiva 2000/60 en el ordenamiento jurídico español.
38.
Habida cuenta de lo anterior, procede considerar fundado el motivo basado en la
no transposición del anexo V, subsección 1.4.1, incisos i)
a iii), de la Directiva 2000/60, al que se remite el artículo 8, apartado
2, de esta Directiva.
–
Sobre el motivo basado en la no transposición de los artículos 4, apartado 8,
7, apartado 2, y 10, apartados 1 y 2, de la Directiva 2000/60 así como de su
anexo V, sección 1.3, al que se remite el artículo 8, apartado 2, de dicha
Directiva
39.
Consta que, en su versión vigente en la fecha de expiración del plazo señalado
en el dictamen motivado, la Orden de 2008 no contenía ninguna disposición de
aplicación de los artículos 4, apartado 8, 7, apartado 2, y 10, apartados 1 y
2, de la Directiva 2000/60 ni de su anexo V, sección 1.3, al que se remite
el artículo 8, apartado 2, de dicha Directiva.
40.
En sus escritos, el Reino de España alega que estas disposiciones fueron
transpuestas mediante la Orden de 2011 en combinación con la cláusula de
supletoriedad. A este respecto es preciso señalar que, en cualquier caso, la
Orden de 2011 entró en vigor después de que hubiera expirado el plazo señalado
en el dictamen motivado. Pues bien, según una jurisprudencia reiterada, la
existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del
Estado miembro de que se trate, tal como ésta se presentaba al final del plazo
señalado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no
pueden ser tenidos en cuenta por el Tribunal de Justicia (véase la sentencia de
6 de noviembre de 2012, Comisión/Hungría, C‑286/12, apartado 41 y
jurisprudencia citada).
41.
En lo que atañe, por otra parte, al plazo de doce años previsto en el artículo
10, apartado 2, de la Directiva 2000/60 para el establecimiento y/o la
aplicación de determinados controles de emisión contemplados en esta
disposición, procede señalar que el artículo 24, apartado 1, de dicha Directiva
determina el plazo de transposición de ésta, incluido el del artículo 10. Por
tanto, es preciso constatar, al igual que hace la Abogado General en el punto 7
de sus conclusiones, que el artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2000/60 no
fija un plazo de transposición de dicho artículo, sino el plazo en el que deben
haberse efectuado los controles.
42.
Por consiguiente, el motivo basado en la no transposición de los artículos 4,
apartado 8, 7, apartado 2, y 10, apartados 1 y 2, de la Directiva 2000/60 así
como de su anexo V, sección 1.3, al que se remite el artículo 8, apartado
2, de dicha Directiva, está fundado.
Sobre
los motivos basados en la no transposición de las disposiciones de la Directiva
2000/60 en lo que atañe a las cuencas hidrográficas intracomunitarias situadas
en Cataluña
Alegaciones
de las partes
43.
En Reino de España se apoya en dos medidas adoptadas por esta Comunidad
Autónoma en el plazo fijado en el dictamen motivado, en concreto, el Decreto
380/2006 y el Acuerdo del Gobierno de 2008, para demostrar el cumplimiento de
las obligaciones que se desprenden de la Directiva 2000/60 en lo que atañe a la
cuencas hidrográficas intracomunitarias situadas en Cataluña. Además, invoca
otras tres medidas adoptadas por esta Comunidad Autónoma después de que
expirara el plazo señalado en el dictamen motivado, en concreto, el Plan de
Gestión del Distrito Fluvial de Cataluña, de 23 de noviembre de 2010, el
Programa de Medidas aprobado por el Acuerdo del Gobierno de la Generalidad de
Cataluña de 23 de noviembre de 2010 (en lo sucesivo, «Programa de Medidas de 23
de noviembre de 2010») y el Real Decreto 1219/2011, por el que se aprueba el
Plan de gestión del distrito de cuenta fluvial de Cataluña (BOE de 22 de
septiembre de 2011; en lo sucesivo, «Real Decreto 1219/2011»), sin indicar, no
obstante, en relación con el último, las disposiciones de la Directiva 2000/60
que éste aplica.
44.
La Comisión señala que, infringiendo su obligación de cooperación leal, el
Reino de España no comunicó a la Comisión las medidas de transposición de la
Directiva 2000/60 en lo que se refiere a las cuencas hidrográficas
intracomunitarias situadas en Cataluña ni las presentó en anexo a su escrito de
contestación. Con carácter subsidiario, indica, en particular, que no cabe
tener en cuenta el Real Decreto 1219/2011, puesto que fue adoptado después de
que hubiera expirado el plazo fijado en el dictamen motivado.
Apreciación
del Tribunal de Justicia
45.
Con carácter preliminar procede señalar que no cabe tomar en consideración ni
el Programa de Medidas de 23 de noviembre de 2010 ni el Real Decreto 1219/2011,
invocados por el Reino de España como medidas de transposición de las
disposiciones de la Directiva 2000/60, puesto que ambos fueron adoptados
después de que hubiera expirado el plazo señalado en el dictamen motivado.
46.
Por lo que se refiere a la transposición de los artículos 7, apartado 2, y 10,
apartados 1 y 2, de la Directiva 2000/60, el Reino de España invoca, como tal,
además del Decreto 380/2006 y del Acuerdo del Gobierno de 2008, el Programa de
Medidas de 23 de noviembre de 2010. De ello se deduce que estas disposiciones
de la Directiva 2000/60 sólo han sido transpuestas parcialmente dentro del
plazo señalado en el dictamen motivado.
47.
Por consiguiente, procede constatar que los motivos de la Comisión basados en
la no transposición por el Reino de España de estas disposiciones de la
Directiva 2000/60 están fundados.
48.
Por lo que se refiere a la transposición del artículo 4, apartado 8, de esta
Directiva, el Reino de España alega que esta disposición ha sido transpuesta
por el Decreto 380/2006. Respecto a la transposición del anexo V, sección
1.3 y subsección 1.4.1, incisos i) a iii), de dicha Directiva, al que
se remite su artículo 8, apartado 2, este Estado miembro invoca, como tal, el
Acuerdo del Gobierno de 2008.
49.
A este respecto, procede señalar que, ciertamente, el Reino de España ha
invocado estas medidas de transposición por primera vez en su escrito de
contestación, lo que no puede conciliarse con la obligación de cooperación leal
que incumbe a los Estados miembros con arreglo al artículo 4 TUE, apartado
3. Sin embargo, el presente recurso no tiene por objeto un incumplimiento de la
obligación de información, sino un incumplimiento de la obligación de
transponer determinadas disposiciones de la Directiva 2000/60. El mero hecho de
que el Reino de España no haya informado a la Comisión en la fase
administrativa previa de que la transposición ya había tenido lugar no basta
para demostrar el incumplimiento alegado (véase, en este sentido, la sentencia
de 16 de junio de 2005, Comisión/Italia, C‑456/03, Rec. p. I‑5335,
apartados 46 y 47).
50.
En efecto, si las disposiciones del Derecho interno invocadas por el Reino de
España estaban en vigor al término del plazo establecido en el dictamen
motivado, deberán ser tenidas en cuenta por el Tribunal de Justicia para
apreciar la realidad de ese incumplimiento (véase la sentencia de 16 de junio
de 2005, Comisión/Italia, antes citada, apartado 48).
51.
Por lo que se refiere al artículo 4, apartado 8, de la Directiva 2000/60 y al
anexo V, sección 1.3 y subsección 1.4.1, incisos i) a iii), de
esta Directiva, es preciso señalar que la Comisión no formula ninguna objeción
material frente al Decreto 380/2006 y al Acuerdo del Gobierno de 2008, que el
Reino de España invoca como transposición de las citadas disposiciones de la
Directiva 2000/60.
52.
Por tanto, el motivo basado en la no transposición del artículo 4, apartado 8,
y del anexo V, sección 1.3, y subsección 1.4.1, incisos i)
a iii), de la Directiva 2000/60, al que se remite su artículo 8, apartado
2, debe ser desestimado.
53. En estas circunstancias procede
desestimar el recurso en la medida en que tiene por objeto que se declare la no
transposición por el Reino de España del artículo 4, apartado 8, y del
anexo V, sección 1.3 y subsección 1.4.1, incisos i) a iii), de
la Directiva 2000/60, al que se remite su artículo 8, apartado 2, en relación
con las cuencas hidrográficas intracomunitarias situadas en Cataluña.
54.
Habida cuenta del conjunto de consideraciones precedentes, procede constatar
que, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para transponer los
artículos 4, apartado 8, 7, apartado 2, y 10, apartados 1 y 2, y el
anexo V, sección 1.3 y subsección 1.4.1, incisos i) a iii), de
la Directiva 2000/60, al que se remite su artículo 8, apartado 2, por lo que se
refiere a las cuencas hidrográficas intracomunitarias situadas fuera de
Cataluña, así como los artículo 7, apartado 2, y 10, apartados 1 y 2, de la
Directiva 2006/60, por lo que se refiere a las cuencas hidrográficas
intracomunitarias situadas en Cataluña, el Reino de España ha incumplido las
obligaciones que le incumben en virtud de esta Directiva.
55.
Procede desestimar el recurso en todo lo demás.
Costas
56.
En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del
Tribunal de Justicia, la parte que pierda el procedimiento será condenada en
costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. En virtud del apartado 3
del mismo artículo, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y
otra parte, cada parte cargará con sus propias costas. Sin embargo, si se
estimase que las circunstancias del caso lo justifican, el Tribunal podrá
decidir que una de las partes cargue, además de con sus propias costas, con una
porción de las costas de la otra parte.
57.
En el presente asunto, dado que la Comisión ha solicitado la condena del Reino
de España, cuyas pretensiones han sido desestimadas en lo esencial, y en la
medida en que este Estado no proporcionó en la fase administrativa previa toda
la información útil relativa a las disposiciones de Derecho interno mediante
las que consideraba haber cumplido las distintas obligaciones que le impone la
Directiva 2000/60, procede condenarlo al pago de la totalidad de las costas.
En
virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) decide:
1)
Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben
en virtud de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de
23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de
actuación en el ámbito de la política de aguas, al no haber adoptado todas las
medidas necesarias para transponer los artículos 4, apartado 8, 7, apartado 2,
y 10, apartados 1 y 2, y el anexo V, sección 1.3 y subsección 1.4.1,
incisos i) a iii), de dicha Directiva, al que se remite su artículo
8, apartado 2, por lo que atañe a las cuencas hidrográficas intracomunitarias situadas
fuera de Cataluña, así como los artículos 7, apartado 2, y 10, apartados 1 y 2,
de la misma Directiva por lo que atañe a las cuencas hidrográficas
intracomunitarias situadas en Cataluña.
2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.
3)
El Reino de España cargará con las costas.
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