Estructura burocrática, Administración Pública, funciones y disfunciones.
(a falta de otro estudio que pondere el humanismo en la accion publica)
Por
Juan B Lorenzo de Membiela
Doctor por la Universidad de
Valencia
Sinopsis:
Introducción:
Sustantividad de la jerarquía.I. Jerarquía en la CE. II. Jerarquía en
legislación ordinaria. III. Administración Pública, burocracia y Estado. IV.
Concepto burocrático y dominación legal. V.
Características. VI. Ventajas de
la burocracia. VII. Disfunciones del rigor burocrático: la adaptación al medio.
Resumen:
Se recoja explícitamente en las leyes o no, la jerarquía es un principio
estructurador de toda Administración Pública en cualquier tiempo. Es el
elemento más característico de la burocracia que cabe identificarlo con la
«dominación legal» sociológica de Max Weber. De ahí la concomitancia necesaria
entre burocracia y jerarquía. Como antecedente normativo mediato, fue recogido
por la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957.
Plasmado en la CE de 1978 y otras normas de organización hasta la últimamente
publicada Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Púbico.
La burocracia no ha
recibido críticas amables. Ha sido denostada por todos, pero nadie ha ofrecido
un sistema de organización alternativo que pueda sustituirla. Por descontada su vigencia, el concepto
burocrático impermeable al medio está siendo sustituido por otro en donde la
eficiencia y no la orden jerárquica per
se sea el fundamento del sistema. Y en donde el elemento humano sea algo
más que un simple número de registro personal.
Palabras
clave: Jerarquía, Burocracia, Administración Pública.
Abstract:
It is explicitly stated in the law or not, the hierarchy is a structuring
principle of all Public Administration at any time. It is the most
characteristic of bureaucracy that can be identified with the sociological
"legal domination" of Max Weber element. Hence the necessary
concomitance between bureaucracy and hierarchy. As Mediate legal background, it
was picked up by the Law on Legal Regime of the State Administration of 1957.
enshrined in the Constitution of 1978 and other rules of organization to the
recently published Law 40/2015, of October 1, on the Legal Regime Pubic Sector.
The bureaucracy has
not received friendly criticism. He has been reviled by everyone, but no one
has offered an alternative system of organization that can replace it. For
granted its validity, waterproof bureaucratic concept to the environment is
being replaced by another where efficiency and not per hierarchical order the
foundation of the system is. And where the human element is more than a simple
personal registration number.
Keywords:
Hierarchy,
Bureaucracy, Public Administration.
Introducción:
Sustantividad de la jerarquía.
El
constituyente español en el art 103.1º CE declara como principios de actuación
para las Administraciones Públicas: la eficacia, la jerarquía, la descentralización,
la desconcentración y la coordinación. Para
Nieto, en 1992, los principios descritos son superfluos ya que, aunque no
existiesen no impediría que las Administraciones actuasen conforme a los mismos, aunque nada hubiera podido
impedir que hubieran funcionado conforme a otros diferentes. Garrido Falla, en 1982, sostiene que están jurídicamente
desprovistos de valor: o son contradictorios entre si y jurídicamente se anulan
o son de carácter obvio (y por ello, ajenos al Derecho).
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No
es una tesis extraña si pensamos que,
en la década de los años 30 del siglo XX, la doctrina norteamericana cuestionó
los principios de organización clásicos, aquellos elaborados por Fayol y Urwick, entre otros. Y hasta el más
elaborado principio de coordinación de Mooney.
Como
resultado, la confusión imperó: en la precisión conceptual, en la precisión terminológica
y en la escasa relevancia de otras clasificaciones desarrolladas. Todas estas
circunstancias fueron importadas por la doctrina española, y con ellas, las controversias
sobre su naturaleza y contornos.
Por
ello es comprensible que el prof. Garrido Falla atribuyera, solamente, al
principio de jerarquía, efectos jurídicos que fundamenta un modelo de
organización centralizado constituido por órganos jerárquicamente ordenados.
Sin
duda, es el más llamativo y manifiesto en toda ordenación de múltiples y
diferentes personificaciones.
Definición
coincidente con la dada por Santamaría Pastor: «regla tradicional y fundamental
de estructuración interna de las organizaciones».
Estas
concepciones no se encuentran tan distantes de la expuesta por Santamaría de
Paredes en 1903, para quien, la jerarquía administrativa, es «la serie de
órganos que ejercen el poder ejecutivo, armónicamente subordinados y
coordinados, para compatibilizar la unidad con la variedad […]».
La
congruencia entre todas estas declaraciones , en un espacio temporal
significativo, se debe a que nos encontramos ante una institución con una entidad
histórica consolidada. Y algún indicio detecta Gascón Hernández cuando la
considera como el «Tu es Petrus» de cualquier organización administrativa.
El
principio tiene un origen sacro – según Valles y Santi Romano - y significó «el gobierno de las cosas
sagradas», evolucionando, posteriormente, al «orden que en el gobierno de la
Iglesia tienen las personas sacras según su grado».
Jerarquía
es «poner en función jerárquica el ejercicio del poder». En donde personas
eclesiásticas investidas de autoridad son consideradas en contraposición recíproca
de subordinación.
El
concepto jerárquico in stricto,
alejado del constitucionalismo eclesiástico, es recepcionado por el derecho
público italiano y el derecho público francés.
En
Italia se enfatiza su aspecto amplio como principio de organización del Estado.
En
Francia, se asocia al complejo de órganos ordenados con tal sistema.
Sin
olvidar que, en España, la administración castellana desde los Reyes Católicos
al menos, incorpora la jerarquía como criterio rector en la estructura colegial
– Consejos- de su organización política. Aunque los autores coinciden en
el origen napoleónico de la Administración española que incorpora la
centralización y con ella, la jerarquía o departamentalización, de todos sus
órganos.
La
jerarquía, en suma, se convierte en principio estructural de la Administración
centralizada. Que es tanto como declarar que es el único principio de los
enumerados en el art. 103.1º CE, siendo los restantes, no principios
propiamente dichos, sino reglas y características derivadas del mismo, precisas
para alcanzar eficiencia en la finalidad de servicio a la ciudadanía.
La
preeminencia valorativa de la jerarquía se manifiesta sobre la coordinación, según
Santolaya Machetti seguido, entre otros, por
Barrachina Juan. Y sobre la desconcentración,
según García Martínez. Tambien sobre la coordinación entendida
como la adecuación de la organización administrativa para servir con eficacia
los intereses generales que se le encomiendan. Y ello porque no podría
articularse sin una jerarquía sistémica de la organización.
La
jerarquía queda integrada por dos elementos básicos: uno de carácter técnico,
el poder de mando. Otro, de naturaleza jurídica, la concentración funcional.
Es
un tema abierto a la discusión por las aportaciones de la Ciencia de la Administración
o la Economía de Empresa, realizan constantemente. Entre ellas, las
modulaciones del sistema de organización, clásicamente público del art 103.1º CE,
como es la burocracia. Aunque posibilita la idea, y de forma inevitable, que no
habría otro diseño organizacional apto para gestionar unos intereses públicos
tan amplios y tan complejos.
En
el ámbito político liberal, la jerarquía se justifica como un medio para
alcanzar el fin que es la consecución del interés general. Sin embargo, ello es
rechazado por la doctrina marxista y liberal cuestionando la legitimidad de la
burocracia misma. Pero los críticos no aportan
otros diseños organizacionales alternativos.
I. Jerarquía en la
Constitución Española.
En
la actualidad, la doctrina administrativista se caracteriza por haber restado
importancia a los principios de organización ponderando, principalmente, la
eficacia. Porque la finalidad de las Administraciones públicas
es el servicio a los intereses generales, al cual quedan subordinados su
estructura y actividad.
Parada
Vázquez, apunta a un proceso de deterioro del principio de jerarquía en todas
las Administraciones modernas, sea por la incidencia de otros principios, sea
por la obsesión por el consenso u otros factores culturales . Sin embargo, estas causas que
fueron escritas en 2010 deben replantearse en 2016. La incidencia de la crisis económica de 2007
y una incipiente recuperación económica del país ha fortalecido la jerarquía o
autoridad, fenómeno sociológico propio de tiempos adversos.
En
cualquier caso, la finalidad de la Administración condiciona su diseño
estructural. Jurídicamente puede entrañar dificultades dado, por un lado, la eficacia
de las normas creadoras y de funcionamiento de órganos y, por otro, la realidad
de cada una de sus unidades con su propia cultura y su especifica problemática.
Existen importantes divergencias, normalmente, que necesitaran soluciones que
la norma no recoge y que el directivo deberá hallar sobre una interpretación creativa
e integradora de las normas, que no siempre es fácil y siempre mediatizada por
las rutinas de la organización.
Para
solventar estos problemas de interpretación, para encontrar el espíritu y
finalidad de la norma, ex art 3.1º CC, cabe remitirse a las ponencias presentadas
en las Cortes Constituyentes en la elaboración del art 103.1º CE.
Frente
a la redacción definitiva del art 103.1 CE, ya citada en este estudio, la
recogida en el Anteproyecto, en el art 101.1º, decía:
«La
Administración Pública se ordena de acuerdo con los principios de
descentralización y desconcentración y actúa coordinadamente para el
cumplimiento de sus funciones en los respectivos ámbitos territoriales de su competencia».
El
voto particular del Grupo socialista proponía la siguiente redacción al párrafo
1º del artículo:
«La
Administración Pública sirve a los fines colectivos sometida a la ley y al
Derecho, actúa coordinadamente en el cumplimiento de sus funciones y se ordena
sobre criterios de eficacia y objetividad. El Gobierno responde de la
observancia de estos principios, sin perjuicio de la autonomía de las esferas
administrativas y de los Territorios Autónomos».
La
enmienda n.° 633 del Grupo parlamentario vasco propuso esta otra redacción:
«La
Administración Pública se ordenará de acuerdo con los principios de
descentralización y desconcentración, eficacia y objetividad, sirve a los fines
colectivos sometida a la ley y al Derecho, y actúa coordinadamente, para el
cumplimiento de sus funciones, en los respectivos ámbitos territoriales».
La
ponencia constitucional introdujo retoques leves. Pero en los debates de la
Comisión se produjeron cambios significativos. El Grupo parlamentario vasco
introdujo una enmienda transaccional cuyo contenido marcó la versión definitiva
del vigente art 103.1º CE y fue:
«1.
La Administración Pública se inspirará en los principios de eficacia,
objetividad, jerarquía, descentralización y desconcentración; sirve a los
intereses colectivos sometida a la ley y al Derecho y actúa coordinadamente
para el cumplimiento de sus funciones en los respectivos ámbitos territoriales
de su competencia».
La
relevancia de esta ponencia fue la introducción de la función «servicio», como determinante
de toda la actividad de la Administración.
Idea
reiterada en el Senado mediante dos enmiendas: la núm. 1º presentada por el prof.
Martin-Retortillo y la núm. 615º por la Agrupación Independiente que no fueron
aprobadas.
No
obstante, la redacción del grupo vasco en el Congreso recoge, en esencia, las
ideas fundamentales propuestas en los distintos debates:
- La
idea de servicio.
-Los
principios de eficacia y objetividad.
-El
criterio de control y del sometimiento a la Ley y al Derecho.
Aun
así, la importancia de la jerarquía se mantiene, porque integra de modo preeminente
el sistema burocrático aplicable a las organizaciones públicas.
Pero
sin obviar el animus legislatoris y la
idea de servicio que debe primar en la actuación administrativa para los
ciudadanos cuyos intereses vigila.
II. Jerarquía en
legislación ordinaria.
El
principio de jerarquía es recogido en distintas normas jurídicas:
El art 3.1º LRJAP 30/1992, reproduce la redacción del art 103.1º CE:
«Las Administraciones públicas sirven con
objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la
Constitución, a la Ley y al Derecho.
Igualmente, deberán respetar en su actuación
los principios de buena fe y de confianza legítima».
Texto
que será derogado por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas, Disp. Derogatoria única.
2º, una vez su entrada en vigor el 2 de octubre de 2016, según la Disp. Final
séptima.
La
Ley 39/2015 omite referencia expresa a la jerarquía ponderando únicamente la
eficacia y la legalidad. La Exposición
de Motivos, § II, remite al art 103 CE y su articulado se centra más en
aspectos ad extra, relaciones con los
ciudadanos y de técnica administrativa.
Es
la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Púbico, la norma que regula el funcionamiento
de las Administraciones, entre ellos, la jerarquía en el art 3. 1º empleando
una redacción semejante al art 103.1º CE. La califica como «Principio general» junto
a la eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación. Y enumera lo que denomina «principios», en
realidad una conmixtión de éstos con lo que son reglas de actuación:
a) Servicio
efectivo a los ciudadanos.
b)
Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
c)
Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
d)
Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las
actividades materiales de gestión.
e) Buena fe,
confianza legítima y lealtad institucional.
f)
Responsabilidad por la gestión pública.
g)
Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de
los resultados de las políticas públicas.
h) Eficacia en
el cumplimiento de los objetivos fijados.
i) Economía,
suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
j) Eficiencia
en la asignación y utilización de los recursos públicos.
k) Cooperación,
colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.
La
Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado,
Ley 6/1997, de 14 de abril (LOFAGE), recoge el principio de jerarquía, como
principio de organización en el art 3.1º. a). Aunque será derogada por la Ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Púbico, Disposición
derogatoria única, c), el 1 de octubre de 2016.
La
Ley del Gobierno, 50/1997, de 27 de noviembre, regula su organización,
competencia y funcionamiento como órgano que ejerce la dirección de la
política interior. Plasma, en su articulado, un sistema de organización jerárquico
sobre la figura del Presidente del Gobierno, art 2, los Ministros, art 4, así
como del órgano colegiado del gobierno, Consejo de Ministros, que preside el presidente,
art. 5.
El
gobierno dirige la Administración General del Estado con un sistema jerárquico de
gerencia.
Las definiciones actuales de la
Administración integran el principio de jerarquía como hizo, el art 1 del
Decreto 26 de julio de 1957
que aprobó el Texto Refundido de la Ley de Régimen Jurídico de la
Administración del Estado (LRJAE). Y de este modo, un principio que fue
reiterándose a través de los tiempos y de las normas jurídicas en la definición
de organización pública.
III. Administración
Pública, burocracia y Estado.
El
art 103.1º CE, se ubica en el Titulo IV, titulado: «Del Gobierno y de la
Administración». Ello es indicio de la estrecha relación existente entre
jerarquía y Administración. Y el sistema de organización, su estructura, propio
de toda administración pública es la burocracia.
Max
Weber, en su obra «Parlament und Regierung», declara que «en el estado moderno el
gobierno real no se realiza ni en debates parlamentarios ni en proclamaciones
reales, sino en la actuación de la Administración en la vida diaria, necesaria
e inevitablemente en manos de la burocracia».
Y observa algo que hoy, tambien, arroja
significados y adjetivos a la problemática de lo burocrático y la
Administración: «El
ejemplo más evidente de la importancia que adquiere lo puramente cuantitativo
como palanca de la burocratización de las organizaciones sociales se revela
justamente en la creciente organización burocrática de todos los auténticos
partidos de masas».
No es tema de análisis la conexión
entre organización de partidos políticos y organización de administraciones públicas.
Tampoco la confrontación de la LO 6/2002 de Partidos Políticos con el acervo
normativo administrativo. Pero invita a una reflexión por una cuestión de
sistemática: Los partidos políticos son instituciones que encauzan la voluntad
popular en el Congreso a quien compete supervisar el funcionamiento de la Administración[30].
La
palabra «burocracia» es creada en Francia por Vincent de Gournay a mediados del
s. XVIII. Significa el poder del cuerpo de funcionarios y empleados de la
Administración estatal en la monarquía absoluta.
Esta última circunstancia
llevaría a identificar la burocracia con el absolutismo, más tarde, con el
autoritarismo en sus distintas versiones marxistas o no marxistas.
Y de allí, con connotaciones más técnicas, a un sistema de organización de las
Administraciones públicas dirigida a un aprovechamiento racional de sus
recursos mediante una funcionalización del ejercicio del poder
que es detentado por cargos políticos no profesionales, sean técnicos o no, es indiferente en la practica esta distincion
La
Administración Publica es un instrumento del Gobierno que la dirige conforme a
sus objetivos políticos.
Ambos están estructurados burocráticamente, aunque uno
se encargue de la dirección y la otra de la gestión. Tanto la dirección como la
gestión son dependientes recíprocamente, subordinada la una a la otra.
En ambos concurre el predominio total de la voluntad del superior.
Es este sometimiento completo lo que constituye la denominada por Mintzberg:
«burocracia maquinal».
Ante todo, la burocracia
supone continuidad que permite sostener en el tiempo una eficacia
y coordinación de los servicios que gestiona. No solamente entre las
administraciones públicas, tambien entre ciudadanos o clientes,
personas u organizaciones con o sin ánimo de lucro, en igualdad de posiciones .
Junto a la participación de los ciudadanos (cualitativamente
más relevante que una simple relación o interacción) por medio de la gobernanza pública y la transparencia, se
persigue su optimización mediante las
siguientes estrategias :
a) Reducción del tamaño del sector público,
b) Descentralización
de las organizaciones,
c) Jerarquías aplanadas, pero con
rendición de cuentas,
d) Ruptura del monolitismo y especialización,
e)
Desburocratización y competencia
f) Desmantelamiento de la estructura estatutaria,
g) Clientilizacion,
h) Innovación,
i) Evaluación,
j) Cambio de cultura y
La
burocracia pervive hoy con total plenitud porque su presencia va más allá de
ser una estructura organizacional.
Se la ha identificado como elemento básico
de la democracia, como sostiene Schumpeter.
Y como elemento vertebrador del Estado de Derecho, como
postulan Juan Linz y Alfred Stepan: «una burocracia basada en el mérito y
profesional resulta tan esencial para la consolidación democrática como una
sociedad civil independiente, una sociedad políticamente autónoma y el propio
Estado de Derecho».
Estado
y burocracia administrativa conforman lo que, algunos autores, denominan «productores
indirectos». Porque garantizan el Estado de Derecho que es presupuesto para
la viabilidad económica de un país.
IV. Concepto burocrático y dominación
legal.
La
burocracia no solamente se manifiesta en la esfera de lo público in genere, tambien está implantada en el
ámbito de la empresa privada en porcentajes absolutos. Y tanto en un caso como
en otro presentan idénticas estrategias de poder.
El
fenómeno organizacional que describió Max Weber y que llamó «burocracia» persigue eliminar
la incertidumbre ligada
al comportamiento humano. Para
ello empleó instituciones racionales de carácter impersonal y
deshumanizado. Regida principalmente por rutinas.
Propugnó un sistema organizativo «ideal» como
sinónimo de «puro», pero no perfecto [43]
.
Las
circunstancias concurrentes para su nacimiento son:
a) La necesidad de un
enfoque más completo y amplio que el
descrito por Taylor, tanto de la estructura como de los participantes de
la organización;
b) La necesidad de un
modelo racional de organización donde puedan detallarse todas
las variables involucradas;
c)La exigencia de una de organización eficaz , dado el creciente
tamaño y complejidad de las administraciones y
d) El nacimiento de la sociología de la burocracia, a partir de
los trabajos de Weber[44].
La administración
burocrática significa dominación gracias al saber[45]
.
Es representación de su racionalidad fundamental y específica. Reclutamiento
o contratación de los más capacitados, plutocratización en interés de la
profesionalidad y dominación de la impersonalidad formalista.
En la obra
«Economía y Sociedad», Weber, la define: «Como la forma más racional de ejercer
una dominación; y lo es en los sentidos siguientes: en precisión, continuidad,
disciplina, rigor y confianza; calculo, por tanto, para el soberano y los
interesados; intensidad y extensión en el servicio; aplicación formalmente
universal a toda suerte de tareas y susceptibilidad técnica de perfección para
alcanzar el óptimo en sus resultados».
Describe,
tambien, las características que justifican esa dominación:
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a)
Un ejercicio continuado, sujeto a ley o
reglamento o contrato de trabajo, de funciones, dentro de una competencia.
b)
Una competencia, integrada por deberes y
servicios, delimitados por una distribución de funciones dados por la
organización. Con fijación estricta de los medios coactivos, previamente
determinados, y conductas sancionables, previamente definidas.
c)
El principio de jerarquía administrativa u
ordenación de «autoridades» fija facultades de regulación, inspección y
corrección.
d)
La calificación profesional fundamenta su
nombramiento por medio de ciertas pruebas o de diplomas que certifican su
cualificación.
e)
Reciben una remuneración en forma de estipendio,
así como un retiro de vejez por medio de una pensión.
f)
Ejercen el cargo como su única o principal
profesión, de modo exclusivo y excluyente.
g)
Tienen ante sí una «carrera» o «perspectiva» de
ascensos por años de ejercicio o por servicios o por ambas cosas, según el
juicio de sus superiores.
h)Trabajan con completa separación de los medios
administrativos y sin apropiación del cargo.
i) Están sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia
administrativa.
j) Rige el principio de jerarquía funcional ordenada de
forma monocrática.
k) La administración moderna se basa en documentos o
expedientes conservados en borradores, minutas o archivos.
l
l) El conjunto de
empleados que trabajan a las órdenes de un jefe con sus archivos de documentos
y expedientes constituye un «negociado» o «despacho» en las empresas.
m) La lealtad para
la burocracia es colocarse al servicio de una finalidad objetiva impersonal.
n) Los diplomas acreditativos ejercen gran influencia. Su
posesión suele determinar la aptitud para ocupar el cargo y aumentar la
importancia del factor estamental. Sin embargo, la estimación social de los
funcionarios o empleados es escasa cuando la necesidad de una administración no
es percibida.
Su legitimación
y justificación son proporcionadas por teorías científicas que argumentan que
la eficacia, productividad y eficiencia son las dinámicas dominantes de las administraciones.
Hasta mediados
de los años 70 del siglo XX la burocracia constituyó el diseño básico de toda organización
de los Estados democráticos y sociales de Derecho.
El más adecuado para alcanzar
eficacia y lograr eficiencia en la acción administrativa de bienestar y control
de las Administraciones Públicas conforme al Derecho.
Esta organización
fue usada por la Administración prusiana. Despertó interés en Weber por el modo
en cómo se establecen jerarquías de control o dominación para que un grupo
domine a otros[47].
Dominación,
para el sociólogo alemán, es la probabilidad de encontrar obediencia dentro de
un grupo determinado para mandatos específicos o para toda clase de mandatos.
Una extrapolación de lo que sucede en la sociedad aplicado a las
administraciones o empresas es lo que constituye la burocracia como
sistema de organización.
El tipo más
puro de dominación burocrática es la llamada «dominación legal» en virtud de estatuto o norma jurídica sancionada
en cuanto a su forma. O de contrato, en la empresa capitalista, en una sociedad
de libre mercado [48].
Para Minztberg, las
organizaciones que confían en la formalización del comportamiento para lograr
la coordinación son llamadas, generalmente, burocracias[49].
Esa formalización persigue reducir la variabilidad, para predecir y
controlar. Tambien para asegurar la consistencia mecánica que conduce a la
producción eficiente. Las tareas son especializadas en su dimensión horizontal por
medio de la repetición y a través de ello se alcanza una gran precisión.
Es un modo de
organizar actividades colectivas con mayor volumen de producción y mayor
complejidad[50],
en donde: a) Todas las tareas se dividen en puestos especializados; b) La
especialización convierte a los empleados en expertos en las tareas asignadas;
c) Cada tarea es realizada conforme a un sistema de reglas abstractas que
aseguran la uniformidad y coordinación de los distintos trabajos y d) Cada
miembro del departamento es responsable de su desempeño ante un supervisor. Los
superiores mantienen su autoridad por su conocimiento experto.
La burocracia
es un diseño considerado eficiente. Y
muchos autores la promovieron como paradigma de modernidad. Se llegó a afirmar
que, en un futuro, el hombre amoldaría su vida a las organizaciones. De ahí el
término «hombre de la organización»[51]
empleado por White.
Pero la evolución doctrinal ha provocado una reflexión
divergente a esa tesis. Hoy cabe afirmar, sobre trabajos expuestos por autores,
que la mayor eficiencia proviene de un acoplamiento
recíproco entre persona y organización.
V. Características.
La burocracia
logra ciertos resultados en la eficiencia debido a su organización estructural,
muy especializada, apuntan Ivancevich, Konopaske y Mattesson[52].
Pero es un modelo que desconoce la vertiente social y humana de la organización
con lo que el compromiso de los empleados es único y exclusivamente
contractual. Esto no crea vinculaciones emocionales.
La máxima de
que nadie puede ser un buen burócrata y
un innovador es una verdad que se demuestra empíricamente por la praxis
diaria y, finalmente, por la imposibilidad de generar una gestión creativa e
interactiva con el medio y sus problemas.
El vacío de ideas se produce, apunta Von
Mises, porque el progreso es precisamente
lo que los estatutos y reglamentos no han previsto, queda, necesariamente,
fuera de la actividad de la burocracia[53].
Pero, además, a la organización le es cómoda
la inmutabilidad de la burocracia,
con independencia de sus resultados, porque la obediencia a la ley, el sometimiento
a la costumbre, al contrato, a los usos de empresa…a las rutinas gestoras y a las
rutinas de obediencia, son cualidades que
evitan problemas de gestión.
Y ello, como dice Chiavenato, porque todo en la burocracia se establece
para prever anticipadamente todas las ocurrencias y transformar en rutina su ejecución[54].
Como notas
identificativas de la burocracia se enumeran las siguientes[55]:
Carácter legal de las normas y reglamentos.
Carácter formal de las comunicaciones.
Carácter racional y división del trabajo.
Impersonalidad en las relaciones con sus empleados.
Jerarquía de la autoridad.
Rutinas y procedimientos estandarizados.
Competencia técnica y meritocracia.
Especialización de la administración.
Profesionalización de los participantes.
Completa previsión del funcionamiento.
Prescinde del crecimiento personal de sus empleados
promoviendo la conformidad y el conformismo.
Prescinde interactuar con la organización informal.
No dispone de medios para resolver conflictos
internos.
Los recursos humanos no son plenamente utilizados.
No asimila las nuevas tecnologías, sean de gestión u
organización; sean mecánicas u operativas por una aversión al cambio que
quiebre las rutinas adoptadas.
Las comunicaciones e ideas creativas son bloqueadas o
distorsionadas por problemas jerárquicos.
Modifica la personalidad de las personas que se hacen
torpes, limitadas y oscuras: el «hombre
organizacional» condicionado[57].
Von Mises
declara, con rotundidad, que ninguna
empresa privada caerá en los métodos de la dirección burocrática si se
administra con el único objeto de conseguir beneficios[58].
Sin embargo, la realidad ha cursado
por sendas propiamente burocráticas tanto en lo privado como en lo público.
Para Mach y
Simon, en la burocracia surgen las siguientes conductas:
a) Comportamiento
previsible y rígido.
b) Reducción de
relaciones personales e incremento del sentimiento corporativo.
c) Aumento de la
internalización de reglas.
d) Disminución en
la búsqueda de alternativas.
La rigidez del
comportamiento provoca:
a)
Genera confianza y conservación del sistema.
b) Refuerza la identificación del grupo en detrimento de
la acción individual.
c) La rigidez del comportamiento aumenta las dificultades
con los clientes de la organización y compromete el logro de la satisfacción
del cliente.
d)
Existencia de zancadillas a la autoridad por
subordinados de la organización.
VI. Ventajas de
la burocracia.
Como ventajas se
enumeran las siguientes :
a) Racionalidad;
b) Precisión en la definición del
cargo al conocerse exactamente las funciones a desempeñar;
c) Rapidez en las decisiones al conocer
cada uno lo que debe hacer;
d) Uniformidad
de reglas y procedimientos promotores de la estandarización, reducción de
costes y errores; reducción de conflictos, cada uno conoce sus cometidos y sus
responsabilidades y
e) Continuidad
en el funcionamiento de la organización, pues se regula por un método, unas
normas y un sistema de decisiones que eliminan variaciones de comportamiento y
aseguran continuidad con independencia de las personas a ser reemplazadas.
La posición
dominante de los empleados en la organización frente a las masas dominadas se
construye sobre la denominada «ventaja
del pequeño número». Se trata de la capacidad de los miembros de la minoría
dominante de acordar rápidamente una acción común racionalmente ordenada y
dirigida a la conservación de su poder dirigente.
Lo reservado, lo ignoto, es una manera fácil de controlar a las
masas y reprimir movimientos subversivos si estos no cuentan con otros medios
eficaces para afrontar una acción diseñada y planificada[59].
Toda dominación que quiera continuidad es, hasta cierto punto, una dominación
que deberá ser lo más secreta posible.
La «ventaja del
pequeño número» adquiere un valor
pleno por la ocultación de las propias intenciones, por las firmes resoluciones
y el conocimiento de los dominadores.
Todo aumento
del «secreto del cargo» es un síntoma de la intención que tienen los
dominadores de afirmarse en el poder o de su creencia en la amenaza creciente
que se intuye sobre el mismo.
La dominación
sobre los empleados supone obedecer y ponerse a disposición de jefes y círculos
de personas con participación en el mando. Se coopera con el poder imperativo y
coactivo con la finalidad de conservar la dominación[60] .
Ese conjunto de personas dispuestas a obedecer
a los jefes se denomina «aparato de
mando»[61]
.
Quien ordena es
el «superior jerárquico» legitimado por una regla estatuida en el marco de una
competencia concreta con una finalidad objetiva.
VII. Disfunciones del rigor burocrático: la adaptación al medio.
El origen de
las disfunciones reside en el hecho de que la burocracia no toma en
consideración la llamada «organización informal»
que concurre en todo tipo de agrupación.
Tampoco se
preocupa de la variabilidad humana
(diferencias personales de los individuos) que introducen variaciones en el
desempeño de las actividades organizacionales. La exigencia de control es la
que ocasiona las consecuencias imprevistas de la burocracia[62].
Merton, diseña
un modelo de burocracia basado en las consecuencias no previstas en los
principios de la máquina, y lo presenta del siguiente modo:
a)
El modelo comienza implementando el control por la
organización para reducir la variabilidad del comportamiento humano a
estándares previsibles, indispensables para el buen funcionamiento.
b)
El control enfatiza la previsibilidad del
comportamiento que se garantiza a través de la imposición de normas y
reglamentos.
c)
El énfasis en las reglas y su carácter impositivo obligan
a los empleados a justificar su acción individual.
d)
Ello provoca causas imprevistas o disfunciones, como
la rigidez en el comportamiento y la defensa mutua de la organización.
e)
Produce insatisfacción en la clientela por una atención
al público con deficiencias.
f)
Origina sentimiento de defensa individual. El
burócrata no aclara la situación al cliente, sino a las reglas de la
organización y a su superior jerárquico.
g)
La rigidez compromete y reduce la eficacia de la
organización.
h)
A pesar de la presión externa, el empleado obedece las
reglas internas de la organización y a su superior jerárquico al cual se
encuentra subordinado.
La rigidez burocrática
expuesta por Weber fue cuestionada por Philip Selznick a través del experimento
realizado en la TVA (Tennesse Vallay Authority). Demostró que la organización
se adapta tanto a las exigencias externas de los clientes, como a las
exigencias internas de los empleados. Fruto de estos descubrimientos expuso
algunos principios para el estudio de la organización burocrática:
-La organización burocrática es una estructura social
adaptativa. Sometida al ambiente y a la necesidad de modificar sus objetivos
continuamente.
-Junto a la organización formal se desarrolla una
estructura informal que genera actitudes espontáneas de las personas y grupos
para controlar las condiciones que concurren en la organización.
-La estructura informal es necearía e indispensable al
propio sistema formal para delegar y controlar.
-La burocracia debe ser estudiada bajo el punto de
vista estructural y funcional y no únicamente como sistema cerrado.
-El análisis debe reflejar los aspectos del
comportamiento organizacional interno, así como el sistema de mantenimiento de
la organización formal.
f Las tensiones y dilemas de la organización se solucionan,
por un lado, por las restricciones ambientales y por la limitación de opciones
para resolver los problemas concurrentes.
Como reseña
Chiavenato, las disfunciones de la burocracia se endurecen y ocasionan que se
prescinda del cliente que es su propio objetivo. Pero tambien impide el cambio,
la innovación y la creatividad[63]
.
Para Selznick,
la burocracia presenta problemas que se derivan de la organización informal que
subyace en toda empresa.
El modelo de Selznick se explica conforme a las
siguientes notas[64]:
- La organización exige control a su personal.
b -Esa exigencia provoca una delegación de autoridad.
-Cada unidad productiva procura adaptar su política a
la doctrina oficial de la organización produciendo sub-objetivos.
-Al mismo tiempo se refuerza la internalización de los
objetivos en el personal debido a la influencia de la rutina diaria.
- Las decisiones son adoptadas sobre criterios
operacionales previstos para la organización y que actúan como refuerzo
adicional.
-Las decisiones se refuerzan aún más por la
capacitación del personal en temas especializados en cada unidad.
- - La internalización de los subjetivos depende de la
operatividad de los objetivos de la organización.
Toda variación de los objetivos
afecta al contenido de las decisiones diarias, modificándolas gradualmente.
Para Katz y
Khan, la organización burocrática se encuentra superracionalizada y prescinde
de considerar las condiciones subyacentes del ambiente. Para estos autores, la
organización burocrática subsiste y es eficiente cuando[65]:
- Las tareas individuales son mínimas en requisitos
creativos. De modo que es
suficiente que se sometan a la autoridad legítima.
- La información
es redundante y puede existir en exceso.
- La organización burocrática se aproxima al
sistema cerrado de empresa – nula
interacción con el medio interno y externo- con requisitos mínimos de
cambio en el medio.
Hay que
precisar, según Buckely, que decir que un sistema es abierto no equivale a
afirmar simplemente que mantiene una relación de intercambio con el ambiente,
sino que el intercambio es un factor esencial que subyace a la vitalidad del
sistema[66]
. Esto no es constatable muchas veces en la practica y las herramientas tecnológicas serian una buena opción pero solamente si los ciudadanos tienen acceso a la tecnología y dominan su funcionamiento que hoy es impensable.
Una Administración solamente dirigida a ciudadanos con cualificaciones tecnológicas genera importantes discusiones, jurídicas, constitucionales y humanistas, que exceden de este estudio, pero que deben ser tratadas de modo
Warren Bennis,
experto en enseñanza de laboratorio, ha pronosticado la muerte de la burocracia
como forma útil de organización dentro de los próximos veinticinco o cincuenta
años[67].
Como puede verse con un somero análisis, este pronóstico ha resultado erróneo. O quizas no, si observamos
Se han
detectado distorsiones que caben superarse mediante el liderazgo organizacional
del directivo. Entre ellas:
a)
La burocracia impide la innovación[68].
b) La excesiva disciplina en las organizaciones ha
impedido responder a imprevistos,
sesgada la capacidad de improvisar.
c)
La burocracia rechaza todo lo que no esté regulado.
Porque su finalidad es cumplir las normas sin cuestionar su idoneidad; no
persigue resolver problemas [69]
.
d)
No puede reaccionar y ofrecer
respuestas puntuales, solamente diferidas, en tanto lo no previsto en el
reglamento del superior no existe. Esta norma legitima
la jerarquía impidiendo innovar, controlando la información,
subordinando el elemento humano y enfatizando la competencia profesional[70].
e) La burocracia genera imposibilidad de comprender la totalidad del proceso
productivo.
Son organizaciones con operarios superespecializados y gerentes con visión microscópica, preocupados más por hacer cosas que cómo hacerlas y por qué hacerlas[71]
.
f)
Es discutible su eficiencia dados los resultados de
investigaciones sobre el contexto y la influencia mutua de las relaciones sociales formales e informales
en la empresa. Así inconvenientes como las capacidades de adaptación de la
empresa a sus condiciones externas en una sociedad industrial dinámica[72].
g) Las decisiones de promoción
son bastante controladas por consideraciones legales o contractuales e,
incluso, por relaciones públicas; ello puede obligar a un superior a promover a
alguien a quien considera ha estado saboteando su política.
h)
Las burocracias se caracterizan porque lo hecho por
los subordinados es desconocido por
la alta jerarquía.
i)
Es un modelo que desconoce la vertiente social y humana de la
organización con lo que el compromiso de los empleados con su empresa es única
y exclusivamente contractual, no despertando vinculaciones emocionales.
Ahora concurre un problema mucho mayor que agudiza los excesos y comprime la eficiencia . La tecnología como herramienta de trabajo que no es tal puesto que no se acopla a la necesidades de cada trabajador sino a una necesidad colectiva previamente definida. Baste esta alusión para justificar un nuevo estudio y comprender que la tecnología como tal tambien produce disfunciones.
Fayol,
en su ponencia: «La doctrina administrativa aplicada al Estado», con ocasión
del II Congreso de Ciencias Administrativas celebrado en Bruselas en 1923 y
Fayol, H. (1949) «General and Industrial Management», New York: Pitman
Publishing Corporation.
Gulick,
Luther and Urwick, L. (1937): «Papers on the Science Administration», New York:
Augustus M. Kelley Publishers.
Para García de Enterría, la
jerarquía es el núcleo del diseño napoleónico de la administración que ha
perdurado en nuestras instituciones públicas orgánicas, [(vid., su obra:
(1999): «La Administración española», Madrid: Civitas)].
«[…]En
el problema de las facultades de los órganos administrativos para declarar por
sí la nulidad de sus actos o promover la declaración de dicha nulidad,
partiendo de su anulabilidad, no deja de ser significativa la diferencia entre
las normas que rigen la conducta de la Administración del Estado y las
aplicables en la esfera de la Administración local […]»
Meilán Gil, J.L. (1996):
«La Administración Pública a partir de la Constitución española de 1978»,
Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 47. Tambien, Meilán Gil, J.L.
(1998): «La Jurisdicción contencioso-administrativa y la Constitución española
de 1978», en Jomadas de Estudio sobre la
Jurisdicción Contencioso-administrativa, Universidad de la Coruña, 1998,
pp. 13 y ss.
Vid. Requejo Pagés, J.L.
(1998): «Las normas
preconstitucionales y el mito del poder constituyente», Cuadernos de Derecho
Constitucional», pp. 57 y ss. y 101 y ss..
Prats Catalá emplea la
palabra «administración» como homónima a «burocracia», véase
el estudio Prats i Catalá, J. (2005):
«De la burocracia al management, del Management a la gobernanza. Las
transformaciones de las Administraciones Públicas de nuestro tiempo», Instituto
Nacional de Administración Pública e Institut Internacional de Governabilitat
de Catalunya, Madrid: INAP, p. 99.
García Pelayo, M. (1987): «Burocracia y
Tecnocracia», Madrid: Alianza Editorial, pp. 62 y ss..