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domingo, 25 de febrero de 2018

Estructura burocrática, Administración Pública, funciones y disfunciones ( estudio)


Estructura burocrática, Administración Pública, funciones y disfunciones.

(a  falta de otro estudio que pondere el humanismo en la accion publica)


Por
Juan B Lorenzo de Membiela
Doctor por la Universidad de Valencia

Sinopsis:

Introducción: Sustantividad de la jerarquía.I. Jerarquía en la CE. II. Jerarquía en legislación ordinaria. III. Administración Pública, burocracia y Estado. IV. Concepto burocrático y dominación legal. V.  Características. VI.  Ventajas de la burocracia. VII. Disfunciones del rigor burocrático: la adaptación al medio.

Resumen: Se recoja explícitamente en las leyes o no, la jerarquía es un principio estructurador de toda Administración Pública en cualquier tiempo. Es el elemento más característico de la burocracia que cabe identificarlo con la «dominación legal» sociológica de Max Weber. De ahí la concomitancia necesaria entre burocracia y jerarquía. Como antecedente normativo mediato, fue recogido por la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957. Plasmado en la CE de 1978 y otras normas de organización hasta la últimamente publicada Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Púbico.

La burocracia no ha recibido críticas amables. Ha sido denostada por todos, pero nadie ha ofrecido un sistema de organización alternativo que pueda sustituirla.  Por descontada su vigencia, el concepto burocrático impermeable al medio está siendo sustituido por otro en donde la eficiencia y no la orden jerárquica per se sea el fundamento del sistema. Y en donde el elemento humano sea algo más que un simple número de registro personal.

Palabras clave: Jerarquía, Burocracia, Administración Pública.

Abstract: It is explicitly stated in the law or not, the hierarchy is a structuring principle of all Public Administration at any time. It is the most characteristic of bureaucracy that can be identified with the sociological "legal domination" of Max Weber element. Hence the necessary concomitance between bureaucracy and hierarchy. As Mediate legal background, it was picked up by the Law on Legal Regime of the State Administration of 1957. enshrined in the Constitution of 1978 and other rules of organization to the recently published Law 40/2015, of October 1, on the Legal Regime Pubic Sector.

The bureaucracy has not received friendly criticism. He has been reviled by everyone, but no one has offered an alternative system of organization that can replace it. For granted its validity, waterproof bureaucratic concept to the environment is being replaced by another where efficiency and not per hierarchical order the foundation of the system is. And where the human element is more than a simple personal registration number.

Keywords: Hierarchy, Bureaucracy, Public Administration.


Introducción: Sustantividad de la jerarquía.

El constituyente español en el art 103.1º CE declara como principios de actuación para las Administraciones Públicas: la eficacia, la jerarquía, la descentralización, la desconcentración y la coordinación.  Para Nieto, en 1992, los principios descritos son superfluos ya que, aunque no existiesen no impediría que las Administraciones actuasen conforme a los mismos[1], aunque nada hubiera podido impedir que hubieran funcionado conforme a otros diferentes[2].  Garrido Falla, en 1982, sostiene que están jurídicamente desprovistos de valor: o son contradictorios entre si y jurídicamente se anulan o son de carácter obvio (y por ello, ajenos al Derecho)[3].  
Fuente: Pixabay. Licencia CCO

No es una tesis   extraña si pensamos que, en la década de los años 30 del siglo XX, la doctrina norteamericana cuestionó los principios de organización clásicos, aquellos elaborados por Fayol[4] y Urwick[5], entre otros. Y hasta el más elaborado principio de coordinación de Mooney[6].

Como resultado, la confusión imperó: en la precisión conceptual, en la precisión terminológica y en la escasa relevancia de otras clasificaciones desarrolladas. Todas estas circunstancias fueron importadas por la doctrina española, y con ellas, las controversias sobre su naturaleza y contornos[7].

Por ello es comprensible que el prof. Garrido Falla atribuyera, solamente, al principio de jerarquía, efectos jurídicos que fundamenta un modelo de organización centralizado constituido por órganos jerárquicamente ordenados. 

Sin duda, es el más llamativo y manifiesto en toda ordenación de múltiples y diferentes personificaciones.

Definición coincidente con la dada por Santamaría Pastor: «regla tradicional y fundamental de estructuración interna de las organizaciones»[8].

Estas concepciones no se encuentran tan distantes de la expuesta por Santamaría de Paredes en 1903, para quien, la jerarquía administrativa, es «la serie de órganos que ejercen el poder ejecutivo, armónicamente subordinados y coordinados, para compatibilizar la unidad con la variedad […]»[9].

La congruencia entre todas estas declaraciones , en un espacio temporal significativo, se debe a que nos encontramos ante una institución con una entidad histórica consolidada. Y algún indicio detecta Gascón Hernández cuando la considera como el «Tu es Petrus» de cualquier organización administrativa[10].

El principio tiene un origen sacro – según Valles y Santi Romano -  y significó «el gobierno de las cosas sagradas», evolucionando, posteriormente, al «orden que en el gobierno de la Iglesia tienen las personas sacras según su grado[11]».

Jerarquía es «poner en función jerárquica el ejercicio del poder». En donde personas eclesiásticas investidas de autoridad son consideradas en contraposición recíproca de subordinación.

El concepto jerárquico in stricto, alejado del constitucionalismo eclesiástico, es recepcionado por el derecho público italiano y el derecho público francés.

En Italia se enfatiza su aspecto amplio como principio de organización del Estado.

En Francia, se asocia al complejo de órganos ordenados con tal sistema.

Sin olvidar que, en España, la administración castellana desde los Reyes Católicos al menos, incorpora la jerarquía como criterio rector en la estructura colegial – Consejos-  de su organización política[12]. Aunque los autores coinciden en el origen napoleónico de la Administración española que incorpora la centralización y con ella, la jerarquía o departamentalización, de todos sus órganos.

La jerarquía, en suma, se convierte en principio estructural de la Administración centralizada. Que es tanto como declarar que es el único principio de los enumerados en el art. 103.1º CE, siendo los restantes, no principios propiamente dichos, sino reglas y características derivadas del mismo, precisas para alcanzar eficiencia en la finalidad de servicio a la ciudadanía.

La preeminencia valorativa de la jerarquía se manifiesta sobre la coordinación, según Santolaya Machetti[13] seguido, entre otros, por Barrachina Juan[14]. Y sobre la desconcentración, según García Martínez[15]. Tambien sobre la coordinación entendida como la adecuación de la organización administrativa para servir con eficacia los intereses generales que se le encomiendan[16]. Y ello porque no podría articularse sin una jerarquía sistémica de la organización.

La jerarquía queda integrada por dos elementos básicos: uno de carácter técnico, el poder de mando. Otro, de naturaleza jurídica, la concentración funcional[17].

Es un tema abierto a la discusión por las aportaciones de la Ciencia de la Administración o la Economía de Empresa, realizan constantemente. Entre ellas, las modulaciones del sistema de organización, clásicamente público del art 103.1º CE, como es la burocracia. Aunque posibilita la idea, y de forma inevitable, que no habría otro diseño organizacional apto para gestionar unos intereses públicos tan amplios y tan complejos.

En el ámbito político liberal, la jerarquía se justifica como un medio para alcanzar el fin que es la consecución del interés general. Sin embargo, ello es rechazado por la doctrina marxista y liberal cuestionando la legitimidad de la burocracia misma[18]. Pero los críticos no aportan otros diseños organizacionales alternativos.

I. Jerarquía en la Constitución Española.
En la actualidad, la doctrina administrativista se caracteriza por haber restado importancia a los principios de organización ponderando, principalmente, la eficacia. Porque   la finalidad de las Administraciones públicas es el servicio a los intereses generales, al cual quedan subordinados su estructura y actividad[19].

Parada Vázquez, apunta a un proceso de deterioro del principio de jerarquía en todas las Administraciones modernas, sea por la incidencia de otros principios, sea por la obsesión por el consenso u otros factores culturales[20] . Sin embargo, estas causas que fueron escritas en 2010 deben replantearse en 2016.  La incidencia de la crisis económica de 2007 y una incipiente recuperación económica del país ha fortalecido la jerarquía o autoridad, fenómeno sociológico propio de tiempos adversos[21].

En cualquier caso, la finalidad de la Administración condiciona su diseño estructural. Jurídicamente puede entrañar dificultades dado, por un lado, la eficacia de las normas creadoras y de funcionamiento de órganos y, por otro, la realidad de cada una de sus unidades con su propia cultura y su especifica problemática. Existen importantes divergencias, normalmente, que necesitaran soluciones que la norma no recoge y que el directivo deberá hallar sobre una interpretación creativa e integradora de las normas, que no siempre es fácil y siempre mediatizada por las rutinas de la organización.

Para solventar estos problemas de interpretación, para encontrar el espíritu y finalidad de la norma, ex art 3.1º CC, cabe remitirse a las ponencias presentadas en las Cortes Constituyentes en la elaboración del art 103.1º CE.

Frente a la redacción definitiva del art 103.1 CE, ya citada en este estudio, la recogida en el Anteproyecto, en el art 101.1º, decía:

«La Administración Pública se ordena de acuerdo con los principios de descentralización y desconcentración y actúa coordinadamente para el cumplimiento de sus funciones en los respectivos ámbitos territoriales de su competencia».

El voto particular del Grupo socialista proponía la siguiente redacción al párrafo 1º del artículo:

«La Administración Pública sirve a los fines colectivos sometida a la ley y al Derecho, actúa coordinadamente en el cumplimiento de sus funciones y se ordena sobre criterios de eficacia y objetividad. El Gobierno responde de la observancia de estos principios, sin perjuicio de la autonomía de las esferas administrativas y de los Territorios Autónomos».

La enmienda n.° 633 del Grupo parlamentario vasco propuso esta otra redacción:

«La Administración Pública se ordenará de acuerdo con los principios de descentralización y desconcentración, eficacia y objetividad, sirve a los fines colectivos sometida a la ley y al Derecho, y actúa coordinadamente, para el cumplimiento de sus funciones, en los respectivos ámbitos territoriales».

La ponencia constitucional introdujo retoques leves. Pero en los debates de la Comisión se produjeron cambios significativos. El Grupo parlamentario vasco introdujo una enmienda transaccional cuyo contenido marcó la versión definitiva del vigente art 103.1º CE y fue:

«1. La Administración Pública se inspirará en los principios de eficacia, objetividad, jerarquía, descentralización y desconcentración; sirve a los intereses colectivos sometida a la ley y al Derecho y actúa coordinadamente para el cumplimiento de sus funciones en los respectivos ámbitos territoriales de su competencia».

La relevancia de esta ponencia fue la introducción de la función «servicio», como determinante de toda la actividad de la Administración.

Idea reiterada en el Senado mediante dos enmiendas:  la núm. 1º presentada por el prof. Martin-Retortillo y la núm. 615º por la Agrupación Independiente que no fueron aprobadas[22].

No obstante, la redacción del grupo vasco en el Congreso recoge, en esencia, las ideas fundamentales propuestas en los distintos debates:

-  La idea de servicio.

 -Los principios de eficacia y objetividad.

  -El criterio de control y del sometimiento a la Ley y al Derecho.

Aun así, la importancia de la jerarquía se mantiene, porque integra de modo preeminente el sistema burocrático aplicable a las organizaciones públicas.

Pero sin obviar el animus legislatoris y la idea de servicio que debe primar en la actuación administrativa para los ciudadanos cuyos intereses vigila.

II. Jerarquía en legislación ordinaria.

El principio de jerarquía es recogido en distintas normas jurídicas:

El art 3.1º LRJAP 30/1992, reproduce  la redacción del art 103.1º CE:
«Las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.

Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima».

Texto que será derogado por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, Disp. Derogatoria única. 2º, una vez su entrada en vigor el 2 de octubre de 2016, según la Disp. Final séptima.

La Ley 39/2015 omite referencia expresa a la jerarquía ponderando únicamente la eficacia y la legalidad.  La Exposición de Motivos, § II, remite al art 103 CE y su articulado se centra más en aspectos ad extra, relaciones con los ciudadanos y de técnica administrativa.

Es la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Púbico[23], la norma que regula el funcionamiento de las Administraciones, entre ellos, la jerarquía en el art 3. 1º empleando una redacción semejante al art 103.1º CE. La califica como «Principio general» junto a la eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación.  Y enumera lo que denomina «principios», en realidad una conmixtión de éstos con lo que son reglas de actuación:

a) Servicio efectivo a los ciudadanos.

b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.

c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.

d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.

e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.

f) Responsabilidad por la gestión pública.

g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.

h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.

i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.

j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.

La Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, Ley 6/1997, de 14 de abril (LOFAGE), recoge el principio de jerarquía, como principio de organización en el art 3.1º. a). Aunque será derogada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Púbico, Disposición derogatoria única, c), el 1 de octubre de 2016.

La Ley del Gobierno, 50/1997, de 27 de noviembre, regula su organización, competencia y funcionamiento como órgano que ejerce la dirección de la política interior. Plasma, en su articulado, un sistema de organización jerárquico sobre la figura del Presidente del Gobierno, art 2, los Ministros, art 4, así como del órgano colegiado del gobierno, Consejo de Ministros, que preside el presidente, art. 5[24].

El gobierno dirige la Administración General del Estado[25] con un sistema jerárquico de gerencia.

Las definiciones actuales de la Administración integran el principio de jerarquía como hizo,  el art 1 del Decreto 26 de julio de 1957[26]  que aprobó el Texto Refundido de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (LRJAE). Y de este modo, un principio que fue reiterándose a través de los tiempos y de las normas jurídicas en la definición de organización pública[27].

III. Administración Pública, burocracia y Estado.

El art 103.1º CE, se ubica en el Titulo IV, titulado: «Del Gobierno y de la Administración». Ello es indicio de la estrecha relación existente entre jerarquía y Administración. Y el sistema de organización, su estructura, propio de toda administración pública es la burocracia.

Max Weber, en su obra «Parlament und Regierung», declara que «en el estado moderno el gobierno real no se realiza ni en debates parlamentarios ni en proclamaciones reales, sino en la actuación de la Administración en la vida diaria, necesaria e inevitablemente en manos de la burocracia»[28].

Y observa algo que hoy, tambien, arroja significados y adjetivos a la problemática de lo burocrático y la Administración: «El ejemplo más evidente de la importancia que adquiere lo puramente cuantitativo como palanca de la burocratización de las organizaciones sociales se revela justamente en la creciente organización burocrática de todos los auténticos partidos de masas[29]».

No es tema de análisis la conexión entre organización de partidos políticos y organización de administraciones públicas. Tampoco la confrontación de la LO 6/2002 de Partidos Políticos con el acervo normativo administrativo. Pero invita a una reflexión por una cuestión de sistemática: Los partidos políticos son instituciones que encauzan la voluntad popular en el Congreso a quien compete supervisar el funcionamiento de la Administración[30].

La palabra «burocracia» es creada en Francia por Vincent de Gournay a mediados del s. XVIII. Significa el poder del cuerpo de funcionarios y empleados de la Administración estatal en la monarquía absoluta. 

Esta última circunstancia llevaría a identificar la burocracia con el absolutismo, más tarde, con el autoritarismo[31]  en sus distintas versiones marxistas o no marxistas. 

Y de allí, con connotaciones más técnicas, a un sistema de organización de las Administraciones públicas dirigida a un aprovechamiento racional de sus recursos mediante una funcionalización del ejercicio del poder[32] que es detentado por cargos políticos no profesionales, sean técnicos o no, es indiferente en la practica esta distincion

La Administración Publica es un instrumento del Gobierno que la dirige conforme a sus objetivos políticos. 

Ambos están estructurados burocráticamente, aunque uno se encargue de la dirección y la otra de la gestión. Tanto la dirección como la gestión son dependientes recíprocamente, subordinada la una a la otra[33]. En ambos concurre el predominio total de la voluntad del superior[34]. Es este sometimiento completo lo que constituye la denominada por Mintzberg: «burocracia maquinal»[35].

Ante todo, la burocracia supone continuidad que permite sostener en el tiempo una   eficacia[36] y coordinación de los servicios que gestiona. No solamente entre las administraciones públicas, tambien entre ciudadanos o clientes[37], personas u organizaciones con o sin ánimo de lucro, en igualdad de posiciones [38].

Junto a la  participación de los ciudadanos (cualitativamente más relevante que una simple relación o interacción)  por medio de  la gobernanza pública y la transparencia, se persigue su optimización mediante  las siguientes estrategias [39]: 

a) Reducción del tamaño del sector público, 

b) Descentralización de las organizaciones

c) Jerarquías aplanadas, pero con rendición de cuentas, 

d) Ruptura del monolitismo y especialización, 

e) Desburocratización y competencia 

f) Desmantelamiento de la estructura estatutaria, 

g) Clientilizacion,

h) Innovación,

 i) Evaluación, 

j) Cambio de cultura y 

k) Responsabilidad[40].

La burocracia pervive hoy con total plenitud porque su presencia va más allá de ser una estructura organizacional[41]. Se la ha identificado como elemento básico de la democracia, como sostiene Schumpeter. 

Y como elemento vertebrador del Estado de Derecho, como postulan Juan Linz y Alfred Stepan: «una burocracia basada en el mérito y profesional resulta tan esencial para la consolidación democrática como una sociedad civil independiente, una sociedad políticamente autónoma y el propio Estado de Derecho»[42].  

Estado y burocracia administrativa conforman lo que, algunos autores, denominan «productores indirectos». Porque garantizan el Estado de Derecho que es presupuesto para la viabilidad económica de un país.



IV. Concepto burocrático y dominación legal.

La burocracia no solamente se manifiesta en la esfera de lo público in genere, tambien está implantada en el ámbito de la empresa privada en porcentajes absolutos. Y tanto en un caso como en otro presentan idénticas estrategias de poder.

El fenómeno organizacional que describió Max Weber y que llamó «burocracia» persigue eliminar la incertidumbre ligada al comportamiento humano. Para ello empleó instituciones racionales de carácter impersonal y deshumanizado. Regida principalmente por rutinas.   
Propugnó un sistema organizativo «ideal» como sinónimo de «puro», pero no perfecto [43] .

Las circunstancias concurrentes para su nacimiento son: 

a) La necesidad de un enfoque más completo y amplio que el  descrito por Taylor, tanto de la estructura como de los participantes de  la organización; 

b) La necesidad de un modelo racional de organización donde puedan detallarse   todas las variables involucradas; 

c)La exigencia de una  de organización eficaz , dado el creciente tamaño y complejidad de las administraciones y 

d) El nacimiento  de la sociología de la burocracia, a partir de los trabajos de Weber[44].
La administración burocrática significa dominación gracias al saber[45]

Es representación de su racionalidad fundamental y específica. Reclutamiento o contratación de los más capacitados, plutocratización en interés de la profesionalidad y dominación de la impersonalidad formalista.

En la obra «Economía y Sociedad», Weber, la define: «Como la forma más racional de ejercer una dominación; y lo es en los sentidos siguientes: en precisión, continuidad, disciplina, rigor y confianza; calculo, por tanto, para el soberano y los interesados; intensidad y extensión en el servicio; aplicación formalmente universal a toda suerte de tareas y susceptibilidad técnica de perfección para alcanzar el óptimo en sus resultados».

Describe, tambien, las características que justifican esa dominación:

Fuente: Pixabay. Licencia CCO
a)      Un ejercicio continuado, sujeto a ley o reglamento o contrato de trabajo, de funciones, dentro de una competencia.

b)     Una competencia, integrada por deberes y servicios, delimitados por una distribución de funciones dados por la organización. Con fijación estricta de los medios coactivos, previamente determinados, y conductas sancionables, previamente definidas.

c)      El principio de jerarquía administrativa u ordenación de «autoridades» fija facultades de regulación, inspección y corrección.

d)     La calificación profesional fundamenta su nombramiento por medio de ciertas pruebas o de diplomas que certifican su cualificación.

e)      Reciben una remuneración en forma de estipendio, así como un retiro de vejez por medio de una pensión.

f)       Ejercen el cargo como su única o principal profesión, de modo exclusivo y excluyente.

g)      Tienen ante sí una «carrera» o «perspectiva» de ascensos por años de ejercicio o por servicios o por ambas cosas, según el juicio de sus superiores.

h)Trabajan con completa separación de los medios administrativos y sin apropiación del cargo.

i) Están sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa.


j) Rige el principio de jerarquía funcional ordenada de forma monocrática.

k) La administración moderna se basa en documentos o expedientes conservados en borradores, minutas o archivos.
l
      l) El conjunto de empleados que trabajan a las órdenes de un jefe con sus archivos de documentos y expedientes constituye un «negociado» o «despacho» en las empresas.
     
     m) La lealtad para la burocracia es colocarse al servicio de una finalidad objetiva impersonal.

    n) Los diplomas acreditativos ejercen gran influencia. Su posesión suele determinar la aptitud para ocupar el cargo y aumentar la importancia del factor estamental. Sin embargo, la estimación social de los funcionarios o empleados es escasa cuando la necesidad de una administración no es percibida.

Su legitimación y justificación son proporcionadas por teorías científicas que argumentan que la eficacia, productividad y eficiencia son las dinámicas dominantes de las administraciones.

Hasta mediados de los años 70 del siglo XX la burocracia constituyó el diseño básico de toda organización de los Estados democráticos y sociales de Derecho.

El más adecuado para alcanzar eficacia y lograr eficiencia en la acción administrativa de bienestar y control de las Administraciones Públicas conforme al Derecho[46].

Esta organización fue usada por la Administración prusiana. Despertó interés en Weber por el modo en cómo se establecen jerarquías de control o dominación para que un grupo domine a otros[47].

Dominación, para el sociólogo alemán, es la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para mandatos específicos o para toda clase de mandatos. Una extrapolación de lo que sucede en la sociedad aplicado a las administraciones o empresas   es lo que constituye la burocracia como sistema de organización.

El tipo más puro de dominación burocrática es la llamada «dominación legal» en virtud de estatuto o norma jurídica sancionada en cuanto a su forma. O de contrato, en la empresa capitalista, en una sociedad de libre mercado [48].

Para Minztberg, las organizaciones que confían en la formalización del comportamiento para lograr la coordinación son llamadas, generalmente, burocracias[49]

Esa formalización persigue reducir la variabilidad, para predecir y controlar. Tambien para asegurar la consistencia mecánica que conduce a la producción eficiente. Las tareas son especializadas en su dimensión horizontal por medio de la repetición y a través de ello se alcanza una gran precisión.

Es un modo de organizar actividades colectivas con mayor volumen de producción y mayor complejidad[50], en donde: a) Todas las tareas se dividen en puestos especializados; b) La especialización convierte a los empleados en expertos en las tareas asignadas; c) Cada tarea es realizada conforme a un sistema de reglas abstractas que aseguran la uniformidad y coordinación de los distintos trabajos y d) Cada miembro del departamento es responsable de su desempeño ante un supervisor. Los superiores mantienen su autoridad por su conocimiento experto.

La burocracia es un   diseño considerado eficiente. Y muchos autores la promovieron como paradigma de modernidad. Se llegó a afirmar que, en un futuro, el hombre amoldaría su vida a las organizaciones. De ahí el término «hombre de la organización»[51] empleado por White. 

Pero la evolución doctrinal ha provocado una reflexión divergente a esa tesis. Hoy cabe afirmar, sobre trabajos expuestos por autores, que la mayor eficiencia proviene de un acoplamiento recíproco entre persona y organización.

V.  Características.

La burocracia logra ciertos resultados en la eficiencia debido a su organización estructural, muy especializada, apuntan Ivancevich, Konopaske y Mattesson[52]. Pero es un modelo que desconoce la vertiente social y humana de la organización con lo que el compromiso de los empleados es único y exclusivamente contractual. Esto no crea vinculaciones emocionales.

La máxima de que nadie puede ser un buen burócrata y un innovador es una verdad que se demuestra empíricamente por la praxis diaria y, finalmente, por la imposibilidad de generar una gestión creativa e interactiva con el medio y sus problemas.

El vacío de ideas se produce, apunta Von Mises, porque el progreso es precisamente lo que los estatutos y reglamentos no han previsto, queda, necesariamente, fuera de la actividad de la burocracia[53].

 Pero, además, a la organización le es cómoda la inmutabilidad de la burocracia, con independencia de sus resultados, porque la obediencia a la ley, el sometimiento a la costumbre, al contrato, a los usos de empresa…a las rutinas gestoras y a las rutinas de obediencia, son cualidades    que evitan problemas de gestión

Y ello, como dice Chiavenato, porque todo en la burocracia se establece para prever anticipadamente todas las ocurrencias y transformar en rutina su ejecución[54].

Como notas identificativas de la burocracia se enumeran las siguientes[55]:
      Carácter legal de las normas y reglamentos.

      Carácter formal de las comunicaciones.

       Carácter racional y división del trabajo.
       Impersonalidad en las relaciones con sus empleados.

      Jerarquía de la autoridad.
      Rutinas y procedimientos estandarizados.

      Competencia técnica y meritocracia.
 
      Especialización de la administración.

      Profesionalización de los participantes.

      Completa previsión del funcionamiento.

   Prescinde del crecimiento personal de sus empleados promoviendo la conformidad y el conformismo.

      Prescinde interactuar con la organización informal.

       No dispone de medios para resolver conflictos internos.

      Los recursos humanos no son plenamente utilizados.

   No asimila las nuevas tecnologías, sean de gestión u organización; sean mecánicas u operativas por una aversión al cambio que quiebre las rutinas adoptadas[56].

    Las comunicaciones e ideas creativas son bloqueadas o distorsionadas por problemas jerárquicos.

   Modifica la personalidad de las personas que se hacen torpes, limitadas y oscuras: el «hombre organizacional» condicionado[57].

Von Mises declara, con rotundidad, que ninguna empresa privada caerá en los métodos de la dirección burocrática si se administra con el único objeto de conseguir beneficios[58]. 

Sin embargo, la realidad ha cursado por sendas propiamente burocráticas tanto en lo privado como en lo público.

Para Mach y Simon, en la burocracia surgen las siguientes conductas:

a)      Comportamiento previsible y rígido.

b)   Reducción de relaciones personales e incremento del sentimiento corporativo.

c)      Aumento de la internalización de reglas.

d)     Disminución en la búsqueda de alternativas.

La rigidez del comportamiento provoca:

a)      Genera confianza y conservación del sistema.

b)    Refuerza la identificación del grupo en detrimento de la acción individual.

c)     La rigidez del comportamiento aumenta las dificultades con los clientes de la organización y compromete el logro de la satisfacción del cliente.

d)     Existencia de zancadillas a la autoridad por subordinados de la organización.

VI.  Ventajas de la burocracia.

Como ventajas se enumeran las siguientes : 

a) Racionalidad;

 b) Precisión en la definición del cargo al conocerse exactamente las funciones a desempeñar; 

c) Rapidez en las decisiones al conocer cada uno lo que debe hacer; 

d) Uniformidad de reglas y procedimientos promotores de la estandarización, reducción de costes y errores; reducción de conflictos, cada uno conoce sus cometidos y sus responsabilidades y 

e) Continuidad en el funcionamiento de la organización, pues se regula por un método, unas normas y un sistema de decisiones que eliminan variaciones de comportamiento y aseguran continuidad con independencia de las personas a ser reemplazadas.

La posición dominante de los empleados en la organización frente a las masas dominadas se construye sobre la denominada «ventaja del pequeño número». Se trata de la capacidad de los miembros de la minoría dominante de acordar rápidamente una acción común racionalmente ordenada y dirigida a la conservación de su poder dirigente.

Lo reservado, lo ignoto, es una manera fácil de controlar a las masas y reprimir movimientos subversivos si estos no cuentan con otros medios eficaces para afrontar una acción diseñada y planificada[59]

Toda dominación que quiera continuidad es, hasta cierto punto, una dominación que deberá ser lo más secreta posible.

La «ventaja del pequeño número» adquiere un valor pleno por la ocultación de las propias intenciones, por las firmes resoluciones y el conocimiento de los dominadores.

Todo aumento del «secreto del cargo» es un síntoma de la intención que tienen los dominadores de afirmarse en el poder o de su creencia en la amenaza creciente que se intuye sobre el mismo.
La dominación sobre los empleados supone obedecer y ponerse a disposición de jefes y círculos de personas con participación en el mando. Se coopera con el poder imperativo y coactivo con la finalidad de conservar la dominación[60]  .

 Ese conjunto de personas dispuestas a obedecer a los jefes se denomina «aparato de mando»[61] .

Quien ordena es el «superior jerárquico» legitimado por una regla estatuida en el marco de una competencia concreta con una finalidad objetiva.

VII. Disfunciones del rigor burocrático: la adaptación al medio.

El origen de las disfunciones reside en el hecho de que la burocracia no toma en consideración la llamada «organización informal» que concurre en todo tipo de agrupación.

Tampoco se preocupa de la variabilidad humana (diferencias personales de los individuos) que introducen variaciones en el desempeño de las actividades organizacionales. La exigencia de control es la que ocasiona las consecuencias imprevistas de la burocracia[62].

Merton, diseña un modelo de burocracia basado en las consecuencias no previstas en los principios de la máquina, y lo presenta del siguiente modo:

a)      El modelo comienza implementando el control por la organización para reducir la variabilidad del comportamiento humano a estándares previsibles, indispensables para el buen funcionamiento.

b)     El control enfatiza la previsibilidad del comportamiento que se garantiza a través de la imposición de normas y reglamentos.

c)      El énfasis en las reglas y su carácter impositivo obligan a los empleados a justificar su acción individual.

d)     Ello provoca causas imprevistas o disfunciones, como la rigidez en el comportamiento y la defensa mutua de la organización.

e)      Produce insatisfacción en la clientela por una atención al público con deficiencias.

f)       Origina sentimiento de defensa individual. El burócrata no aclara la situación al cliente, sino a las reglas de la organización y a su superior jerárquico.

g)      La rigidez compromete y reduce la eficacia de la organización.

h)     A pesar de la presión externa, el empleado obedece las reglas internas de la organización y a su superior jerárquico al cual se encuentra subordinado.

La rigidez burocrática expuesta por Weber fue cuestionada por Philip Selznick a través del experimento realizado en la TVA (Tennesse Vallay Authority). Demostró que la organización se adapta tanto a las exigencias externas de los clientes, como a las exigencias internas de los empleados. Fruto de estos descubrimientos expuso algunos principios para el estudio de la organización burocrática:

   -La organización burocrática es una estructura social adaptativa. Sometida al ambiente y a la necesidad de modificar sus objetivos continuamente.

   -Junto a la organización formal se desarrolla una estructura informal que genera actitudes espontáneas de las personas y grupos para controlar las condiciones que concurren en la organización.

   -La estructura informal es necearía e indispensable al propio sistema formal para delegar y controlar.

    -La burocracia debe ser estudiada bajo el punto de vista estructural y funcional y no únicamente como sistema cerrado.

    -El análisis debe reflejar los aspectos del comportamiento organizacional interno, así como el sistema de mantenimiento de la organización formal.

f    Las tensiones y dilemas de la organización se solucionan, por un lado, por las restricciones ambientales y por la limitación de opciones para resolver los problemas concurrentes.

Como reseña Chiavenato, las disfunciones de la burocracia se endurecen y ocasionan que se prescinda del cliente que es su propio objetivo. Pero tambien impide el cambio, la innovación y la creatividad[63] .

Para Selznick, la burocracia presenta problemas que se derivan de la organización informal que subyace en toda empresa. 

El modelo de Selznick se explica conforme a las siguientes notas[64]:

La organización exige control a su personal.

b  -Esa exigencia provoca una delegación de autoridad.

   -Cada unidad productiva procura adaptar su política a la doctrina oficial de la organización produciendo sub-objetivos.

   -Al mismo tiempo se refuerza la internalización de los objetivos en el personal debido a la influencia de la rutina diaria.

  -  Las decisiones son adoptadas sobre criterios operacionales previstos para la organización y que actúan como refuerzo adicional.

   -Las decisiones se refuerzan aún más por la capacitación del personal en temas especializados en cada unidad.

-  - La internalización de los subjetivos depende de la operatividad de los objetivos de la organización. 

  Toda variación de los objetivos afecta al contenido de las decisiones diarias, modificándolas gradualmente.

Para Katz y Khan, la organización burocrática se encuentra superracionalizada y prescinde de considerar las condiciones subyacentes del ambiente. Para estos autores, la organización burocrática subsiste y es eficiente cuando[65]:

  • Las tareas individuales son mínimas en requisitos creativos. De modo que es suficiente que se sometan a la autoridad legítima.

  • La información es redundante y puede existir en exceso.

  • La organización burocrática se aproxima al sistema cerrado de empresa – nula interacción con el medio interno y externo- con requisitos mínimos de cambio en el medio.

Hay que precisar, según Buckely, que decir que un sistema es abierto no equivale a afirmar simplemente que mantiene una relación de intercambio con el ambiente, sino que el intercambio es un factor esencial que subyace a la vitalidad del sistema[66] . Esto no es constatable  muchas veces en la practica y las herramientas tecnológicas serian una buena opción pero solamente si los ciudadanos tienen acceso a la tecnología y dominan su funcionamiento que hoy es impensable.

Una Administración solamente dirigida a ciudadanos con cualificaciones tecnológicas   genera importantes discusiones, jurídicas, constitucionales  y humanistas, que exceden de este estudio, pero que deben ser tratadas de modo

Warren Bennis, experto en enseñanza de laboratorio, ha pronosticado la muerte de la burocracia como forma útil de organización dentro de los próximos veinticinco o cincuenta años[67]. Como puede verse con un somero análisis, este pronóstico ha resultado erróneo. O quizas no, si observamos 

Se han detectado distorsiones que caben superarse mediante el liderazgo organizacional del directivo.  Entre ellas:

a)      La burocracia impide la innovación[68].

b)   La excesiva disciplina en las organizaciones ha impedido responder a imprevistos, sesgada la capacidad de improvisar.

c)      La burocracia rechaza todo lo que no esté regulado. Porque su finalidad es cumplir las normas sin cuestionar su idoneidad; no persigue resolver problemas [69] .

d)     No puede reaccionar y ofrecer respuestas puntuales, solamente diferidas, en tanto lo no previsto en el reglamento del superior   no existe. Esta norma legitima la jerarquía impidiendo innovar, controlando la información, subordinando el elemento humano y enfatizando la competencia profesional[70].

e)  La burocracia genera imposibilidad de comprender la totalidad del proceso productivo. 

Son organizaciones con operarios superespecializados y gerentes con visión microscópica, preocupados más por hacer cosas que cómo hacerlas y por qué hacerlas[71] .

f)       Es discutible su eficiencia dados los resultados de investigaciones sobre el contexto y la influencia mutua de las relaciones sociales formales e informales en la empresa. Así inconvenientes como las capacidades de adaptación de la empresa a sus condiciones externas en una sociedad industrial dinámica[72].

g) Las decisiones de promoción son bastante controladas por consideraciones legales o contractuales e, incluso, por relaciones públicas; ello puede obligar a un superior a promover a alguien a quien considera ha estado saboteando su política.

h)     Las burocracias se caracterizan porque lo hecho por los subordinados es desconocido por la alta jerarquía. 

i)       Es un modelo que desconoce la vertiente social y humana de la organización con lo que el compromiso de los empleados con su empresa es única y exclusivamente contractual, no despertando vinculaciones emocionales.


Ahora concurre un problema mucho mayor que agudiza los excesos y comprime  la eficiencia . La tecnología como herramienta de trabajo que no es tal puesto que no se acopla a la necesidades de cada trabajador sino a una necesidad colectiva previamente definida.  Baste esta alusión para justificar un nuevo estudio y comprender que la tecnología como tal tambien produce disfunciones. 




[1] Nieto, A. (1992): «La jerarquía administrativa», Documentación Administrativa», núm. 229, pp. 11 y ss..

[2] Hoy, los principios del art 103.1º CE no poseen la misma entidad y significado que los originariamente fijados en 1978 porque la sociedad (los tribunales y doctrina son parte de ella) ha evolucionado en su percepción, en su comprensión y en su extensión.

[3] Garrido Falla, F. (1980): «Comentarios a la Constitución», Madrid: Civitas, p. 1030.

[4] Fayol, en su ponencia: «La doctrina administrativa aplicada al Estado», con ocasión del II Congreso de Ciencias Administrativas celebrado en Bruselas en 1923 y Fayol, H. (1949) «General and Industrial Management», New York: Pitman Publishing Corporation.

[5] Gulick, Luther and Urwick, L. (1937): «Papers on the Science Administration», New York: Augustus M. Kelley Publishers.

[6]  Mooney (1958): «Principios de organización», Madrid: Instituto de Estudios Políticos.

[7] Álvarez Rico, M. (1979): «Consideraciones en torno a los principios de organización de la Administración Pública en la nueva Constitución Española», Revista de Administración Pública, núm. 89, pp. 394 y ss..

[8] Santamaría Pastor, J.A. (2000): «Principios de Derecho Administrativo» v. I, Madrid: Areces, p. 454.

Para García de Enterría, la jerarquía es el núcleo del diseño napoleónico de la administración que ha perdurado en nuestras instituciones públicas orgánicas, [(vid., su obra: (1999): «La Administración española», Madrid: Civitas)].

[9] Santamaría de Paredes, V. (1903): «Curso de Derecho Administrativo»: Madrid, p. 87.

[10] Gascón Hernández, (1952): «Homenaje a Gascón y Marín», pp. 59 y ss..

[11] De Valles, Arnaldo (1931): «Teoria Giuridica della Organizzazione dello Stato», v. I, Padua: Padua, pp. 270-8 y Romano, S. [(1918) y (1950)]: «L` ordinamento giuridico».

Guaita, justifica en su estudio (1952): «La Administración militar», Revista de Administración Pública, núm. 7, p.110, que la Administración nace cuando con el triunfo de Augusto se produjo una yuxtaposición en las magistraturas romanas, creando otras con actividades fiscales cuyos miembros fueron llamados «militares».  Estas fueron el germen de una rica burocracia que se impuso en el Bajo Imperio. La administración calcó su organización del Ejército y fue tan prospera que en el s. IV, con Constantino, recibió el nombre de «militia literata».

 Termino equivalente a burocracia o administración, como lo explica Guaita en el trabajo citado.

Para A.M. Palmer, el término «militia» designa, en general, el servicio al Estado, sea en el ejército (militia armata) o en oficinas imperiales (militia literata) – Habis (2006), Secretariado de Publicaciones de la Universidad de Sevilla, Sevilla: Universidad de Sevilla, núm. 27.

[12]   Pelorson, Marc (1980): «Les «Letrados», juristes castellans sous Philippe III. Recherches sur leur place dans la société, la culture et l’état»: Poitiers, pp. 36 -39. Tambien, Forsthoff, E.(1958):« Tratado de Derecho Administrativo » , Madrid: Instituto de Estudios Políticos, p. 563.

[13] Santolaya Machetti, P. (1984): «Descentralización y coordinación», Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local (IEAL).

[14] Barrachina Juan, E. (1992): «Problemas en la ejecución del principio de coordinación» Revista de Administración Pública, núm. 128, p. 87.

[15] García Martínez, E. (1969): «La desconcentración de funciones y los recursos administrativos ordinarios», Revista de Administración Pública, núm. 45, p.  247 y Bassols Coma, M. (1970): «Las relaciones entre la Administración periférica del Estado y las comunidades autónomas en la Constitución», Revista de Administración Pública, núm.  89, p. 69.

[16] Parejo Alfonso, L. (1983) : «Estado Social  y Administración pública »,Madrid: Civitas, p. 136.

[17] Méndez, A. (1971): «La Centralización: conceptos y elementos», Revista de Administración Pública, núm.  65, pp. 25 y ss..

[18] Chevallier-Loschak, (1978): «Science Administrative», Paris, pp.181 y ss..

[19] Sánchez Morón. M.A. (2015): «Derecho Administrativo. Parte General», Madrid: Tecnos, pp. 76 y Barcelona Llop, J. (1992): «Una aproximación al principio de jerarquía en las instituciones penitenciarias y en las fuerzas y cuerpos de seguridad», Documentación Administrativa, núm. 229, p.

[20] Parada Vázquez, R. (2010): «Derecho Administrativo», t. II, Madrid: Marcial Pons, p.45.

[21]  Vid. Lorenzo de Membiela, Juan B., (2014): «Fundamentos de recuperación empresarial», Valencia.

[22]  Martín-Retortillo, L. (1992): «La Administración en la Constitución», Revista de Estudios Políticos, núm. 37, pp.  56 a 58.

[23] Entrará en vigor el 2 de octubre de 2016, según su Disp. Final 18ª.1º y en los términos allí establecidos.

[24] Porras Ramírez, J.M. (1998): «Función de dirección política y potestad reglamentaria del Presidente del Gobierno, de acuerdo con la Ley 50/1997, de 27 de noviembre», Revista de Administración Pública, núm. 146, pp. 345 y ss..

Se comenta por algún autor que la relación entre el presidente y sus ministros (órgano superior de la Administración) es solamente política y no jerárquica en tanto no puede emplearse el régimen disciplinario. Sin embargo, la separación del ministro, art 12. 2º Ley 50/1997, por pérdida de la confianza del presidente, por cualquier motivo, es una opción que conmina a comportamientos leales que traspasa los umbrales de los ilícitos disciplinarios.  Esta mecánica es similar a la empleada en la empresa privada para cargos directivos.

[25] González Cueto, T. (1998): «La Ley del Gobierno y su articulación con la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado», Cuadernos y Estudios de Derecho Judicial, CGPJ, s.p. [pero 123-151].

[26] Vigente hasta 18 de diciembre de 1997.

Fue la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, la que derogó los escasos artículos aún vigentes por su Disp. derog. única.2.

 Según la STS, Sala 3ª ,18 de octubre de 1957, ponente: Excmo. Sr. Cordero de Torres, esta norma únicamente cabe su aplicación a la Administración Central pero no a la Administración Local:

«[…]En el problema de las facultades de los órganos administrativos para declarar por sí la nulidad de sus actos o promover la declaración de dicha nulidad, partiendo de su anulabilidad, no deja de ser significativa la diferencia entre las normas que rigen la conducta de la Administración del Estado y las aplicables en la esfera de la Administración local […]»

[27] La LRJAE de 1957, fue declarada constitucional por la STC 76/1986, de 9 de junio que sentó la doctrina de la «continuidad del ordenamiento jurídico» respecto a la legislación preconstitucional. Responde a la necesidad de evitar vacíos jurídicos. Porque como argumentan Atienza y Ruiz, la regla de reconocimiento existe como una norma convencional o consuetudinaria que proporciona el criterio último de justificación jurídica: más allá de ella no hay criterios jurídicos de ningún tipo

Meilán Gil, J.L. (1996): «La Administración Pública a partir de la Constitución española de 1978», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 47. Tambien, Meilán Gil, J.L. (1998): «La Jurisdicción contencioso-administrativa y la Constitución española de 1978», en Jomadas de Estudio sobre la Jurisdicción Contencioso-administrativa, Universidad de la Coruña, 1998, pp. 13 y ss.

Vid. Requejo Pagés, J.L. (1998): «Las normas preconstitucionales y el mito del poder constituyente», Cuadernos de Derecho Constitucional», pp. 57 y ss. y 101 y ss..

Atienza, M. y Ruiz Manero (1996): «La regla de reconocimiento y el valor normativo de la Constitución», Revista Española de Derecho Constitucional, núm.47, p. 46.

[28] Weber, M. (1918): «Parlament und Regierung»: Munich, p. 144.

[29] Weber, M. (1944): «Economía y sociedad», v. IV, pp. 100-1.

[30] Lorenzo de Membiela, J.B., (2004): «De la profesionalización administrativa a las cesantías y de la libre designación al cese en el ámbito de la Administración periférica» Revista Galega de Administración Pública, núm.38, pp. 109-22.

[31] Fernández-Carnicero González, C.J. (1983): «La burocracia como tradición», Revista de Administración Pública, núms. 100-2, p. 16455.

Vid las referencias a la burocracia en la obra de De Membiela Guitián, Antonio Jacobo (1950): «La municipalización de los servicios públicos», pról. Ruiz del Castillo, C., Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, pp. 8,113,116,126,130,156 y 169.

[32] Prats Catalá emplea la palabra «administración» como homónima a «burocracia», véase el estudio    Prats i Catalá, J. (2005): «De la burocracia al management, del Management a la gobernanza. Las transformaciones de las Administraciones Públicas de nuestro tiempo», Instituto Nacional de Administración Pública e Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, Madrid: INAP, p. 99.

[33] Waldo, D. (1961): «Estudio de la Administración Pública», Madrid: Aguilar, p. 15.

[34] Morell Ocaña, L. (2001): «Dirección de la Administración Pública por el Gobierno y garantías de imparcialidad administrativa», Revista de Administración Pública, núm. 156, p. 37.

[35] Minztberg, H., (2001): «Diseño de organizaciones eficientes», Buenos Aires (Argentina): El Ateneo.

[36] García Pelayo, M. (1987): «Burocracia y Tecnocracia», Madrid: Alianza Editorial, pp. 62 y ss..

[37] Parejo Alfonso, L. (1983): «Estado Social y Administración pública», cit., p. 137.

[38] Lorenzo de Membiela, J.B. (2013): «Gestión pública y sus modelos internacionales», Actualidad Administrativa, núm. 12, pp. 4 y ss..

[39] Olías de Limia, B., (2001): «La nueva gestión pública», Madrid: Prentice Hall, p. 9.

[40] Olías de Limia, B., (2001): «La nueva gestión pública», cit., p. 9.

[41] Shumpeter, J., (1949): «Capitalism, Socialism and Democracy», New York: Harper.

[42] Vid. Martínez Puón, R. (2003): «La profesionalización de la Administración Pública en México: dilemas y perspectivas», Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública.

[43] Minztberg, H. (2003): «Diseño de organizaciones eficientes», cit., p. 45.

[44] Fernández-Ríos, M. (1999): «Diccionario de recursos humanos», Madrid: Díaz de Santos, p. 877.

[45] Weber, M. (2002): «Economía y Sociedad», trad. Echavarria, J.M.; Roura Farella, J.; Imaz, E.; García Maynez, E. y Ferrater Moya, J., Madrid: Fondo de Cultura Económica, p. 179.

[46] Prats i Catalá, J. (2005): «De la burocracia al management, del Management a la gobernanza. Las transformaciones de las Administraciones Públicas de nuestro tiempo», Instituto Nacional de Administración Pública e Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, Madrid: INAP, p. 99.

Cfr. Rodríguez Arana, J. - (1998): «Derecho Administrativo Español», t. I, Netbiblo: La Coruña, p. 17-   para quien el Estado del Bienestar, heredero del Estado Social ya no se monopoliza en la alta burocracia, sino que es definido entre el propio Estado y los agentes sociales.

Lo que es comprensible atendiendo a la función directiva sobre la Administración de los cargos políticos estatales.

[47] Lukas, P. y Overfelt, M. (2003): «United Parcel service, Fortune Small Business», vol.13, núm.3, p. 24; Nelson, K. (1992): «Efficiency Wasn´t Enough, So we learned how to dance», Computerworld, núm., 3, p.33 y Chase, R. y Aquilano, N. (1992): «Operations Management», Illinois: Home wood, p. 533.

[48] Weber, M. (2002): «Economía y Sociedad», cit., p. 708.

[49] Minztberg, H. (2003): «Diseño de organizaciones eficientes», Buenos Aires (Argentina): El Ateneo, pp. 45 y 44.

[50] Robbins, S.P. y Coulter, M. (2000): «Administración», México: Prentice Hall, pp. 314-5.

[51] Gutierrez Reñón, A. (1974): «Estudios sobre la burocracia», Madrid: Instituto de Estudios Políticos, p. 16 con remisión a White, W.H. (1957): «The organization man», New York: Doubleday & Company Inc.

[52]Ivancevich, Jhon M., Konopaske, Robert y Matteson, Michael T. (2006): «Comportamiento organizacional», 7ª Edic., México DF: Mcgraw-Hill.

[53] Von Mises, L. (1979): «Burocracia», Unión Editorial, Madrid, p. 95.

[54] Chiavenato, I. (2006): «Introducción a la teoría general de la administración», cit., pp.228-9.

[55] Ibidem., pp. 225-6 y 248.

[56] Se debe matizar que no todo lo nuevo implica ser lo mejor y lo bueno. Cambios tecnológicos que supuestamente facilitan tareas se han convertido en herramientas dilatorias de trabajo, con frecuentes errores, con la necesidad de asistencia técnica cualificada. Sin contar con aquellas otras cuya comprensión necesita de una guia explicativa de los guarismos que aparecen en pantallas de ordenador, En suma, innovaciones mal diseñadas, poco accesibles, poco comprensibles, nada  intuitivas.

[57] Parkinson, N. (1957): «Parkinson´s Law», Boston: Hougton Miffin Co. y Parkinson, Cyril Northcote (1961): «La ley de Parkinson y otros ensayos», Barcelona: Ariel.

[58] Von Mises, L., «Burocracia», cit., p. 91.

[59] Weber, M. (2002): «Economía y Sociedad», cit., p. 704.

[60] Weber, M. (2002): «Economía y Sociedad», cit., p. 704.

[61] Weber, M. (2002): «Economía y Sociedad», cit., p. 705.

[62] Conforme al modelo mostrado en Chiavenato, I. (2006): «Introducción a la teoría general de la administración», cit., p. 233.

[63] Chiavenato, I. (2006): «Introducción a la teoría general de la administración», cit., pp. 233-4.

[64] Blau, P. (1965): «Bureaucracy in Modern Society» New York: Randon House y Etzioni, A., (1964): «Moderm organizations», Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice Hall y Etzioni, A. (1961): «Complex organizations», New York: The free Press of Glencoe, Inc., p. XIII.

[65] Katz, D., y Kahn, R. L. (1978): «The Social Psychology of Organizations». (2nd ed.) New York: Wiley-Interscience.

[66] Buckely, W. (1982): «La sociología y la teoría moderna de sistemas», Buenos Aires: Amorrortu.p. 50.

[67] Mccurdy, H.E. (1980): «Una bibliografía sobre administración pública», Madrid: INAP. p. 32.

[68] Bateman, T. y Snell, S. (2009): «Administración. Liderazgo y colaboración en un mundo competitivo», 8ª edic., México: McGraw-Hill, p. 631.

[69] Von Mises, L. (1974): «Burocracia», Madrid: Unión Editorial.

[70] Chiavenato, I. (2006): «Introducción a la teoría general de la administración», cit., p. 238.

[71] Ibidem., p. 64.

[72] Hillmann, K.H. (2005): «Diccionario enciclopédico de sociología», 2ª reimp., Barcelona, Herder, p. 93.