Régimen disciplinario de los empleados públicos: del EBEP de 2007 al TREBEP (reseña)

Sucesos contemporáneos · Función pública · Reseña de obras

Régimen disciplinario de los empleados públicos: del EBEP de 2007 al TREBEP

Reseña de una obra que analizó el endurecimiento de las faltas muy graves, las nuevas sanciones y los plazos de prescripción, con los preceptos puestos al día conforme al Real Decreto Legislativo 5/2015 y a la jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo.

Por Juan B. Lorenzo de Membiela · Tiempo de lectura: 15 min

Honoré Daumier, Les Gens de justice, lámina 33: «Una peroración a lo Demóstenes» (1847). Nueva York, The Metropolitan Museum of Art. Fuente.

Nota de actualización (14 de octubre de 2026). La Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), fue derogada y refundida en el texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (TREBEP), que conserva la numeración de los artículos 93 a 98. Las citas se han actualizado a ese texto, a las Leyes 39/2015 y 40/2015 —que sustituyeron a la Ley 30/1992— y a las reformas posteriores. El análisis original se publicó en 2008.

Sinopsis

Idea principal	Conclusión
Más faltas muy graves (art. 95.2 TREBEP)	El catálogo es más amplio que el del derogado art. 31 LMRFP: conductas antes graves pasan a muy graves y se añade una cláusula abierta (letra p).
Tipos abiertos	La letra e) —uso indebido de documentación o información— no exige perjuicio ni documento cualificado, lo que compromete la seguridad jurídica.
Nuevas sanciones (art. 96.1 TREBEP)	Se incorporan el traslado forzoso sin cambio de localidad y el demérito; la suspensión firme no puede exceder de seis años.
Prescripción (art. 97 TREBEP)	Faltas muy graves: tres años; graves: dos años; leves: seis meses. Sanciones: tres años, dos años y un año. Se introduce la falta continuada.
Jurisprudencia reciente	El Tribunal Supremo ha precisado en 2025 la extinción del expediente por pérdida de la condición de funcionario y el cómputo de la caducidad.

I. Análisis de las faltas muy graves

El EBEP de 2007, cuyo contenido reproduce hoy el TREBEP, modificó el número, la calidad y la intensidad de las infracciones muy graves de los empleados públicos. El art. 95.2 enumera esas faltas a semejanza del art. 31 de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (LMRFP), derogado por el propio Estatuto. Pero, si se confrontan ambos preceptos, el TREBEP es mucho más amplio en ilícitos cuyas consecuencias pueden llegar a la separación del servicio.

Este agravamiento punitivo, severo, que cabría calificar de contra tempore o de involución del régimen disciplinario frente a la progresiva moderación de las penas en el Código Penal, no encuentra una justificación adecuada en el marco de las políticas de gobernanza y de gerencia posburocrática. Tampoco casa con la doctrina penalista, proclive a buscar alternativas punitivas menos lesivas para los derechos en aplicación del art. 25.2 de la Constitución (CE).

La comparación, letra por letra, entre el art. 95.2 TREBEP y el art. 31.1 LMRFP arroja el siguiente resultado:

Letra	Conducta	Antecedente
a)	Incumplimiento del deber de respeto a la Constitución y a los Estatutos de Autonomía	Similar al art. 31.1.a) LMRFP
b)	Discriminación por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad, orientación sexual, identidad sexual, características sexuales, lengua, opinión, lugar de nacimiento o vecindad, sexo u otra circunstancia personal o social; acoso por esas causas o por expresión de género, y acoso moral y sexual	Similar al art. 31.1.b) LMRFP, con el acoso moral y el acoso por razón de sexo como novedad. Ampliado por la Ley 4/20231
c)	Abandono del servicio o no hacerse cargo voluntariamente de las tareas encomendadas	Similar al art. 31.1.c) LMRFP
d)	Adopción de acuerdos manifiestamente ilegales con perjuicio grave	Similar al art. 31.1.d) LMRFP
e)	Publicación o utilización indebida de documentación o información conocida por razón del cargo	Agrava el art. 7.1.j) RD 33/1986 (falta grave)
f)	Negligencia en la custodia de secretos oficiales que provoque su difusión	Próximo al art. 31.1.e) LMRFP
g)	Notorio incumplimiento de las funciones esenciales del puesto	Agrava el art. 31.1.f) LMRFP
h)	Violación de la imparcialidad para influir en procesos electorales	Similar al art. 31.1.g) LMRFP
i)	Desobediencia abierta a las órdenes de un superior, salvo infracción manifiesta del ordenamiento	Agrava el art. 7.1.a) RD 33/1986 (falta grave)
j)	Prevalerse de la condición de empleado público para obtener un beneficio indebido	Sin equivalente exacto en el art. 31 LMRFP
k)	Obstaculización de las libertades públicas y de los derechos sindicales	Similar al art. 31.1.i) LMRFP
l)	Actos encaminados a coartar el libre ejercicio del derecho de huelga	Similar al art. 31.1.j) LMRFP
m)	Incumplimiento de la obligación de atender los servicios esenciales en caso de huelga	Similar al art. 31.1.l) LMRFP
n)	Incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades	Similar al art. 31.1.h) LMRFP
ñ)	Incomparecencia injustificada ante las comisiones de investigación parlamentarias	Nueva
o)	Acoso laboral	Nueva
p)	Las que tipifiquen como muy graves las leyes estatales o autonómicas o, para el personal laboral, los convenios colectivos	Cláusula abierta, nueva

La publicación o utilización indebida de información: letra e)

El art. 95.2.e) TREBEP castiga «la publicación o utilización indebida de la documentación o información a que tengan o hayan tenido acceso por razón de su cargo o función». Su antecedente es el art. 7.1.j) del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (Real Decreto 33/1986, de 10 de enero), que tipifica como falta grave no guardar el debido sigilo sobre los asuntos conocidos por razón del cargo, cuando cause perjuicio a la Administración o se utilice en provecho propio.

Es un tipo abierto, porque cualquier documento administrativo puede subsumirse en él, lo que genera indefensión. No se trata de documentos cualificados, sino de cualquiera al que se acceda por razón del cargo: tanto una simple orden de servicio o una instrucción como un proyecto de reglamento, e incluso comunicaciones sindicales obtenidas en la intranet del organismo. El precepto responde a la esencia más rancia de la burocracia, en la que el oscurantismo era una de sus notas más características, y choca abiertamente con la transparencia exigida hoy como manifestación de la ética organizacional. La nueva tipificación supone una agravación difícil de justificar: la redacción carece de exhaustividad y deja abiertas incógnitas sobre la extensión de la conducta punible. Dudo de la constitucionalidad de un precepto tan difuso y tan severamente penado, máxime cuando no exige perjuicio para la Administración o para los ciudadanos.

El notorio incumplimiento de funciones: letra g)

El art. 95.2.g) TREBEP —notorio incumplimiento de las funciones esenciales inherentes al puesto de trabajo o de las funciones encomendadas— agrava el art. 31.1.f) LMRFP, que exigía una notoria falta de rendimiento que comportase inhibición en el cumplimiento de las tareas. Es una agravación porque el nuevo tipo ya no exige inhibición, de modo que alcanza a cualquier conducta.

La desobediencia abierta: letra i)

El art. 95.2.i) TREBEP castiga la desobediencia abierta a las órdenes o instrucciones de un superior, salvo que constituyan infracción manifiesta del ordenamiento jurídico. La conducta estaba prevista como falta grave en el art. 7.1.a) del RD 33/1986. El tipo refuerza el cumplimiento de las órdenes y, a la inversa, resta al empleado capacidad para verificar que la orden recibida es legal, pese a que el Tribunal Constitucional ha declarado que al funcionario no se le exige una lealtad acrítica.

Esta agravación es asistemática con el propio Estatuto, que dice en su exposición de motivos querer potenciar el elemento humano de la organización. La potestad de mando que defiende el precepto desbarata la gestión horizontal y refuerza la verticalidad: se acerca más a las viejas ordenanzas que a las modernas estrategias gerenciales, y guarda íntima conexión con la estatolatría que denunció Von Mises². Hayek añadiría una nota más: la implantación de un orden jerárquico arbitrario, impulsor de un nuevo despotismo³.

El prevalimiento de la condición de empleado público: letra j)

El art. 95.2.j) TREBEP tipifica «la prevalencia de la condición de empleado público para obtener un beneficio indebido para sí o para otro». El abuso de autoridad en el ejercicio del cargo, en cambio, no figura entre las faltas muy graves: en la Administración General del Estado sigue siendo falta grave del art. 7.1.b) del RD 33/1986. Ambas conductas —la obediencia reforzada y el uso del cargo en provecho propio— deben medirse en una Administración moderna por su sometimiento pleno a la ley y al Derecho (arts. 9.1 y 103.1 CE).

El acoso: letras b) y o)

El TREBEP regula por separado el acoso moral, incluido en la letra b), y el acoso laboral de la letra o), aunque entre ambos no hay diferencia sustancial. En todo caso, es sobresaliente la tipificación del acoso como falta muy grave, en consonancia con la preocupación de la Unión Europea y de la Organización Internacional del Trabajo por esta lacra, que causa daños psíquicos y morales y afecta a la dignidad misma de la persona: algo incompatible con una organización de servicios públicos sometida a la Constitución.

El acoso afecta además, muy directamente, a la eficiencia administrativa: acoso y eficiencia son términos contradictorios. Otra cosa es iniciar el procedimiento y, verificada la conducta, ejecutar la sanción, lo que se complica cuando el autor ocupa un puesto relevante en la organización. Ello invita a actuar solo contra los empleados que no cuentan con el respaldo de sindicatos u otras organizaciones, por comodidad, si no por cobardía. Eso no es prevención ni lucha contra el acoso, sino su justificación estética.

La cláusula abierta: letra p)

El art. 95.2.p) TREBEP permite que otras leyes amplíen el número de faltas muy graves, sin prever nada semejante para las graves o las leves, que remite a las leyes de desarrollo (art. 95.3 y 4). Convierte así en común lo que en la LMRFP era excepcional, dado su numerus clausus. Esta inversión no nace de la experiencia jurisprudencial, sino de decisiones de política legislativa, y genera una función pública más inestable: una inseguridad que perjudica el rendimiento de los empleados, tal como lo entiende la ciencia de la organización. El miedo nunca debe emplearse como estrategia de gerencia, pero se ha empleado, desgraciadamente, con la anuencia y la sumisión de muchos.

II. Sanciones y prescripción de las faltas y sanciones

II.1. Sanciones

El art. 14 del RD 33/1986 prevé como sanciones la separación del servicio, la suspensión de funciones, el traslado con cambio de residencia y el apercibimiento. El art. 96.1 TREBEP mantiene ese esquema y añade dos sanciones nuevas: el traslado forzoso, con o sin cambio de localidad de residencia [letra d)], y el demérito, que consiste en la penalización a efectos de carrera, promoción o movilidad voluntaria [letra e)]. Para los funcionarios interinos, la separación del servicio comporta la revocación del nombramiento [letra a)].

El art. 16 del RD 33/1986 fija para la suspensión de funciones por falta muy grave un máximo de seis años y un mínimo de tres. El art. 96.1.c) TREBEP mantiene el máximo de seis años, pero no prevé límite mínimo. A mi juicio, la regla del mínimo de tres años debe entenderse desplazada por el Estatuto, aunque cabe la lectura contraria: la disposición final cuarta, apartado 3, del TREBEP mantiene en vigor las normas reglamentarias vigentes en tanto no se opongan a él, y un mínimo no se opone necesariamente a un máximo. Para graduar la sanción, el art. 96.3 TREBEP obliga a ponderar la intencionalidad, el descuido o negligencia, el daño al interés público, la reiteración o reincidencia y el grado de participación.

II.2. Prescripción de las faltas y sanciones

El art. 20.1 del RD 33/1986 establece que las faltas muy graves prescriben a los seis años, las graves a los dos años y las leves al mes, en concordancia con el art. 87.2 de la Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado de 1964. El art. 97 TREBEP acorta la prescripción de las faltas muy graves a tres años, mantiene la de las graves en dos años y eleva la de las leves a seis meses. Las sanciones impuestas por faltas muy graves prescriben a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.

El plazo de prescripción de las faltas comienza a contarse desde su comisión o, en las faltas continuadas, desde el cese de la conducta; el de las sanciones, desde la firmeza de la resolución sancionadora. La interrupción de ambos plazos se rige por el art. 30 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público⁴.

La solución es más racional en cuanto a las faltas muy graves y más onerosa en cuanto a las leves: son comportamientos nimios que no debieron ser objeto de una ampliación que genera incertidumbre sobre la posibilidad de iniciar actuaciones. Se intenta proteger el animus puniendi de la Administración o, mejor, la oportunidad política de los directivos para optar o no por las actuaciones disciplinarias, o encubrir la falta de diligencia en la detección de las irregularidades. Y, una vez impuesta la sanción, se desconoce el quebranto psicológico que causa la tardanza en su ejecución, que se convierte por sí misma en un plus de punibilidad.

III. Jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo

Dos sentencias de la Sección Cuarta de la Sala Tercera, ambas de 2025, completan este análisis en aspectos que la obra ya trataba: la extinción del procedimiento y su caducidad.

La STS 527/2025, de 8 de mayo (rec. 6843/2022, ECLI:ES:TS:2025:1895), interpreta el art. 19.2 del RD 33/1986. Cuando el funcionario inculpado pierde esa condición durante la tramitación del expediente —en el caso, por jubilación—, la Administración no es «parte interesada» para instar su continuación y el procedimiento debe archivarse. Las consecuencias económicas, como las retribuciones percibidas durante la suspensión provisional, solo pueden reclamarse por otras vías⁵.

La STS 597/2025, de 21 de mayo (rec. 8522/2022, ECLI:ES:TS:2025:2303), fija doctrina sobre la caducidad del expediente disciplinario. La obligación de notificar dentro del plazo máximo se entiende cumplida, a efectos del art. 40.4 de la Ley 39/2015, cuando los dos intentos de notificación en papel en el domicilio del interesado se practican dentro de ese plazo conforme a su art. 42.2, aunque resulten infructuosos, siempre que quede constancia en el expediente⁶.

La obra reseñada

Dato	Detalle
Título	Régimen disciplinario de los funcionarios de carrera
Autor	Juan B. Lorenzo de Membiela
Prólogo	Diego de Membiela Amor
Edición	2.ª edición (1.ª, 2006)
Editorial	Thomson Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2008
ISBN	978-84-8355-736-5
Extensión	880 páginas, tapa dura

Esta segunda edición incorporó las previsiones que el EBEP de 2007 y la Resolución de la Secretaría General para la Administración Pública de 5 de junio de 2007 introdujeron en el régimen disciplinario, que convivía con el régimen anterior en una compleja simbiosis, no exenta de problemas interpretativos de calado.

Como novedades, analiza los principios del procedimiento disciplinario: legalidad y tipicidad de las faltas y sanciones; irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables y retroactividad de las favorables; proporcionalidad; culpabilidad, y presunción de inocencia, además de los ya recogidos por la jurisprudencia. Estudia las nuevas faltas muy graves, las sanciones del demérito y del traslado forzoso sin cambio de localidad, la prescripción y la denominada falta continuada, de controvertida operatividad en el ámbito penal, del que procede. Aborda también la eficacia de los hechos probados en sentencias firmes, que vinculan a la Administración, y la ejecución de las sanciones, materia de gran importancia y con significativas lagunas. Ofrece un cuerpo de jurisprudencia del Tribunal Supremo, del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, y de doctrina, útil para la Administración, los abogados, los juristas y las organizaciones sindicales.

Sumario

1. Capítulo I. Potestad disciplinaria y Administración pública
2. Capítulo II. Principios aplicables a la potestad disciplinaria en el marco de las relaciones de especial sujeción
3. Capítulo III. Los principios de legalidad y reserva de ley en la potestad disciplinaria de la Administración pública. La aplicación de los principios del Derecho penal
4. Capítulo IV. Otros principios de aplicación: la tipicidad
5. Capítulo V. La antijuridicidad
6. Capítulo VI. La culpabilidad
7. Capítulo VII. Los principios de Derecho penal de aplicación al procedimiento administrativo disciplinario
8. Capítulo VIII. Las faltas en el régimen disciplinario: faltas muy graves
9. Capítulo IX. Faltas graves
10. Capítulo X. Faltas leves
11. Capítulo XI. Las sanciones disciplinarias: prescripción y suspensión de la sanción
12. Capítulo XII. Procedimiento administrativo disciplinario
13. Capítulo XIII. Ejecución de las sanciones
14. Anexos. Acuerdos y dictámenes de la Comisión Superior de Personal; legislación.

Notas

1. La disposición final decimosexta de la Ley 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI, dio nueva redacción a la letra b) del art. 95.2 TREBEP: «b) Toda actuación que suponga discriminación por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad, orientación sexual, identidad sexual, características sexuales, lengua, opinión, lugar de nacimiento o vecindad, sexo o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, así como el acoso por razón de sexo, origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad, orientación sexual, expresión de género, características sexuales, y el acoso moral y sexual». La reforma añadió la identidad sexual y las características sexuales a las causas de discriminación, y la expresión de género y las características sexuales a las de acoso. ↩
2. Von Mises, L.: Gobierno omnipotente: en nombre del Estado, Madrid, Unión Editorial, 2002; y Burocracia, Madrid, Unión Editorial, 1974. ↩
3. Hayek, F. A.: Los fundamentos de la libertad, 4.ª ed., Madrid, Unión Editorial, 1982, pp. 347-348. ↩
4. El art. 30.2 de la Ley 40/2015 dispone que interrumpe la prescripción de la infracción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, y que el plazo se reanuda si el expediente está paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable. ↩
5. STS 527/2025, de 8 de mayo, ponente: Francisco José Sospedra Navas. ↩
6. STS 597/2025, de 21 de mayo, ponente: Francisco José Sospedra Navas. El caso afectaba a un agente de la Policía Municipal de Madrid. ↩

Para seguir leyendo

• Trayter Jiménez, J. M.: Manual de Derecho disciplinario de los funcionarios públicos, Madrid, Marcial Pons, 1992.
• Nieto García, A.: Derecho administrativo sancionador, Madrid, Tecnos.
• Lorenzo de Membiela, J. B.: Régimen disciplinario de los funcionarios de carrera, 2.ª ed., Cizur Menor, Thomson Aranzadi, 2008.
• Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (RDLeg. 5/2015), en BOE.
• Real Decreto 33/1986, Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, en BOE.
• Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, en BOE.
• Jurisprudencia del Tribunal Supremo: CENDOJ.

Imagen: Wikimedia Commons (dominio público, CC0; The Metropolitan Museum of Art).

Cómo citar esta entrada

Lorenzo de Membiela, Juan B.: «Régimen disciplinario de los empleados públicos: del EBEP de 2007 al TREBEP (reseña)», Sucesos Contemporáneos. Disponible en: https://membielaguitian.blogspot.com/2024/06/resena-de-obras-de-interes-regimen.html

Sobre el autor

JLM

Juan B. Lorenzo de Membiela

Doctor en Derecho · Universidad de Valencia

Especialista en Derecho administrativo, empleo público y Derecho del trabajo. Investiga la historia naval de la Monarquía hispánica —de la Gran Armada a Trafalgar—. Es autor de Estudios sobre Trafalgar: tempestad, marinos e imperio (Sevilla, 2019) y de una veintena de libros y 169 artículos científicos de Derecho público y del trabajo. Colabora en El Confidencial Digital y El Español. Desde este blog publica microensayos que contrastan los hechos con fuentes académicas y autorizadas.

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