El expediente administrativo: concepto y extensión.( 3 min.)
por
Juan B Lorenzo de Membiela
por
Juan B Lorenzo de Membiela
I. Definición
doctrinal.
Cabe definir el expediente administrativo bien como
aquellos actos de constancia en que el procedimiento administrativo se
materializa, resultando un «cuerpo de escritos» que muestran el devenir de las
distintas actividades que acontecen a lo largo del procedimiento
administrativo cuerpo de escritos éste, que en la práctica administrativa
recibe el nombre de expediente administrativo[1].
Bien como la preparación mediante una serie de trámites que terminan que dicta
la autoridad correspondiente ejerciendo una función jurisdiccional pues declara
o niega el derecho del particular[2].
II. Definición legal: la extensión del expediente administrativo .
Normativamente ha sido definido el
expediente administrativo en el Reglamento de Organización, Funcionamiento y
Régimen Jurídico de las Entidades locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986,
de 28 de noviembre, entendiendo por tal, en el artículo 164.1º, el
conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedentes y
fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas
a ejecutarla. Concepto éste que es complementado con un apartado 2º,
señalando que los expedientes se formarán
mediante la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes,
decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus
hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su
tramitación.
Es clásica la calificación del
expediente administrativo como la materialización del procedimiento. En esta
orientación , la STS de 28 de octubre de 1988[3], lo evalúa
como la serie de actuaciones
administrativas debidamente documentadas que reflejan el procedimiento del que
el acto o disposición trae causa.
No existe en el ámbito procesal ni en el administrativo
en general , sin embargo, una definición de lo que debe entenderse por
expediente administrativo[4].
Cuestión que dificulta otro aspecto de éste cual es la extensión y contenido
del mismo: si deben remitirse todos los antecedentes existentes en la Administración o exclusivamente los
atinentes a la actividad que cause la actuación judicial. Y en este ultimo caso
surge otra cuestión, si sobre la aplicación del principio de tutela judicial
efectiva, deben incluirse las cuestiones indirectas o colaterales, sin poder
entrar a valorar sus posibles incidencias, en tanto que la Administración
Pública como demandada no debe irrogarse esa potestad atribuida exclusivamente
el Órgano jurisdiccional en atención al objeto del litigio. Y todo estos precedentes sobre dos
antecedentes: Primero, la incidencia de la extensión del contenido, que puede
verse reflejada – en una interpretación amplia- en la STS de 19 de octubre de 1987[5],
FD segundo:
« El llamado recurso contencioso-administrativo da vida a un proceso de
cognición cuya estructura se ajusta plenamente a las reglas generales de dicha
clase de procesos, en los que, en lo que ahora importa, resulta necesario, en
primer lugar, la introducción de los datos de hecho precisos para poder juzgar
sobre la pretensión deducida -alegaciones- para en su caso y después proceder a
la depuración de tales datos tratando de lograr un convencimiento sicológico
del órgano jurisdiccional respecto de la existencia o inexistencia, veracidad o
falsedad de aquellos datos -prueba-. Alegaciones y pruebas, pues, configuran la
estructura del proceso de cognición y por tanto del recurso
contencioso-administrativo.
Por otra parte, ha de subrayarse
el proceso seguido ante esta Jurisdicción integra en su desarrollo como trámite
fundamental la remisión del expediente administrativo -art. 61 de la Ley
Jurisdiccional (RCL 1956\1890 y NDL 18435)- cuyo contenido queda así
vertido en el ámbito de la cognitio judicial, con una especial relevancia
respecto de las partes:
A) En el terreno de las
alegaciones, a su vista pueden las partes y muy concretamente el demandante
invocar motivos nuevos aunque no se hubieran expuesto en el previo recurso
administrativo - art.69,1 de la Ley jurisdiccional -.
B) Y en el campo de la prueba el
expediente sirve de punto de partida para dar por acreditados unos hechos y
poder intentar desvirtuar otros.
Esta importancia del expediente no significa
sin embargo que su no constancia en el proceso deba tener siempre las mismas
consecuencias: puesto que de lo que se trata es de enjuiciar un acto o
disposición determinando su conformidad o disconformidad con el ordenamiento
jurídico -art. 83,1 y 2 de la Ley Jurisdiccional -, es claro que en cada caso
habrá que concretar en qué medida resulta posible ese juicio sin contar con el
expediente o, desde otro punto de vista, en qué medida la no incorporación del
expediente ha disminuido las oportunidades de las partes para articular los
fundamentos de sus pretensiones[…] » .
Y por otro, aquellos antecedentes jurisprudenciales que declaran
la no indefensión causada por la remisión como expediente administrativo de 40
tomos de documentación, vid. STS de 28
de septiembre de 1998[6], FD
segundo:
«No cabe tampoco estimar la
aludida indefensión del recurrente en función de la enorme extensión del
expediente administrativo y su carencia de índices, ya que ello, sí puede
generar mayor dificultad y tiempo en la consulta y localización de los datos y
hechos que la parte juzgue más relevantes para la defensa de sus posiciones,
pero en modo alguno implica una ocultación o reserva de los mismos por parte de
la Administración, ni la imposibilidad de su examen por la parte interesada, ni
ninguna dificultad añadida a la derivada de la gran extensión del expediente[…]
».
La incidencia de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa de 1998, artículo 48.4º impone que sea remitido el expediente
administrativo, original o copia,
foliado, autentificado con un
índice. Obligación que no es nueva en nuestro Ordenamiento Jurídico , habiendo
sido publicado el Reglamento de Procedimiento Administrativo del Ministerio de
la Gobernación de 31 de enero de 1947, derogado, cuyo artículo 47.1º
establecía:
«Todos los escritos aportados a un expediente deberán figurar
cosidos por orden. Este orden será el cronológico de su recepción en el
registro de la dependencia donde se tramite. Incorporados en esta forma al
expediente, se foliarán todas sus hojas correlativas en letra debiendo figurar en
cada documento el sello del registro de entrada respectivo, con la fecha y
demás datos a que se refiere el artículo 53.2. Las minutas se intercalarán,
numerarán y coserán de igual manera, por el orden que resulte de las fechas del
registro de salida.»
Y que algún autor[7]
propugnó su aplicación ante el silencio de la Ley Jurisdiccional de 1956.
El origen de este precepto estriba, además de ser
materialización de exigencias de lógica, en la proscripción de manipular los
expedientes administrativos remitidos, temor del legislador que ha paliado en
la Ley de 1998, en su artículo 48.4º . Por ello, estimo si la no concurrencia
de este requisito debe producir efectos en la esfera procesal. Si bien la
inexistencia de éste en la Ley Jurisdiccional de 1956 no ocasiona ninguna
nulidad, vid. STSJ de Cataluña de
15 de mayo de 1997[8]
, FD tercero:
« Procede «prima facie», desestimar la pretensión de nulidad de la
resolución administrativa impugnada en base a la alegación de que el expediente
administrativo no se halla debidamente foliado ni aparece grapado ni ordenado
cronológicamente, al ser en su caso un vicio de naturaleza procesal, que
produce sus efectos exclusivamente en el propio contencioso-administrativo, sin
causar lesión de los derechos de defensa jurídica de la sociedad actora, que no
vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva que garantiza el artículo 24
de la Constitución, al no causar indefensión en la defensa de sus derechos e
intereses legítimos, ya que en ningún caso constituye una causa de invalidez en
la inteligencia del artículo 63 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común
de 26 noviembre 1992 (RCL 1992\2512, 2775 y RCL 1993\246), que contamine
el procedimiento administrativo previo, si se ha producido regularmente la
declaración de voluntad de la Administración que concluye el procedimiento
administrativo[…] » .
Siendo exigidos en la Ley vigente de 1998, estimo que su
inobservancia sería causa de nulidad del recurso por infracción del artículo
238.3º de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Y aun por infracción del
principio constitucional que proscribe las dilaciones judiciales indebidas.
III. El expediente administrativo como documento público a efectos
probatorios.
No existe precepto normativo alguno
que califique al expediente administrativo como documento público. Tal carácter
viene derivado de modo indiciario por aplicación del artículo 1216 del CC y de modo directo por el artículo 46.4º de la Ley 30/1992 de 26 de
noviembre. Ahora bien, únicamente exige este artículo para la consideración de
público que el documento sea expedido
por órgano administrativo, lo que choca frontalmente con lo dispuesto en
el artículo 317.5º y 6º de la LEC de 2000 que exige que el órgano
administrativo tenga reconocida la facultad para dar fe en el ejercicio de sus
funciones - Ormazábal señala que el mero
ejercicio de una función pública no entraña , necesariamente, capacidad para
dar fe pública[9]-.
Es evidente el abismo que separa
este precepto de los otros.
El resultado no puede ser otro que aplicar
los mismos al campo respectivo de aplicación de la norma que lo haya
reconocido: Tendrán la consideración de documento público en el ámbito
sustantivo y procedimental administrativo aquellos documentos públicos
válidamente emitidos por órgano administrativo; mientras que requerirán sean
expedidos por funcionario que ostente la prerrogativa de dar fe para que
desplieguen eficacia procesal probatoria.
Únicamente sobre la incidencia del
artículo 319.2º podrían ser equiparados, al menos conceptualmente, a aquellos
documentos administrativos - que no son públicos sino más bien declarados por
una ley ajena a la Procesal[10] - que no
son expedidos por funcionario que ostente
la fe publica de estos subtipos
de documentos públicos , diferenciándose de los sensu stricto en una certeza probatoria iuris tantum no plena.
[1] Rico Gómez, « El expediente administrativo y el proceso
administrativo: un análisis de jurisprudencia» , Revista Española de Derecho Administrativo , 1991, 71, pp. 409 y ss..
[2] Gascón y Marín, Tratado de
Derecho Administrativo, t. I, p.
491-2.
[3] (RJ
1988, 6635).
[4]
Huesca Boadilla, Comentarios a la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa
de 1998, Aranzadi, Pamplona, 1999, pp. 460-1
[5] (RJ 1987,8667).
[6] (RJ 1998,7980).
[7] González Navarro, Derecho
Administrativo Español, t. II, Eunsa, Pamplona, 1988.
[8] (RJCA 1997,910).
[9] Idem., p. 69.
[10] Vid. Ormazábal Sánchez, La prueba documental y los medios e
instrumentos idóneos para reproducir imágenes o sonidos o archivar y conocer
datos , La Ley, Madrid, 2000,
p. 69.
