Sucesos contemporáneos · Derecho y jurisprudencia
La buena administración
Del art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea a la jurisprudencia de Estrasburgo, Luxemburgo y Madrid: un principio que se ha convertido en derecho.
Por Juan B. Lorenzo de Membiela · Doctor en Derecho por la Universitat de València · Lectura: 8 min.
Sede del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Luxemburgo, cuya jurisprudencia dio forma al derecho a una buena administración. Fotografía: FrDr, CC BY-SA 4.0.
Fuente.
Sinopsis
| Idea principal | Conclusión |
|---|
| Origen | Recomendación R (80) 2 del Consejo de Europa y jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia. |
| Positivación | Art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, jurídicamente vinculante desde 2009. |
| Contenido | Imparcialidad, plazo razonable, audiencia, acceso al expediente, motivación, reparación y lengua. |
| Jurisprudencia | Estrasburgo y Luxemburgo lo aplican a traslados, plazos, disciplina, prueba, información y reputación. |
| España | El Tribunal Supremo lo vincula a la objetividad del art. 103.1 CE y lo hace exigible ante los tribunales. |
I. El principio de buena administración
Las consecuencias derivadas de la Recomendación n.º R (80) 2, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 11 de marzo de 1980, relativa al ejercicio de poderes discrecionales por las autoridades administrativas, y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal de Primera Instancia cristalizaron en el derecho a una buena administración, recogido en el art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDF), de 7 de diciembre de 2000. Aunque la Carta no se integró entonces en los Tratados constitutivos, fue asumida por todos los Estados en Niza1 [desde el Tratado de Lisboa, en vigor el 1 de diciembre de 2009, tiene el mismo valor jurídico que los Tratados: art. 6.1 TUE]. El art. 41 dispone:
«Artículo 41. Derecho a una buena administración
1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
2. Este derecho incluye en particular:
— el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente,
— el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial,
— la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones.
3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Comunidad de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.
4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y deberá recibir una contestación en esa misma lengua».
Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2000), art. 41.
El derecho a una buena administración del art. 41 CDF debe su origen a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, pero también al Derecho primario de la Unión, aunque López Castillo lo atribuye en exclusiva a los ciudadanos de la Unión2 (art. 21 del Tratado de Roma). García Roca lo atribuye a los administrados, no a los ciudadanos, si bien no lo considera un auténtico derecho fundamental, porque le falta una fundamentación cultural y un objeto preciso y susceptible de reclamación3. Sin embargo, es innegable que el Tribunal de Justicia lo ha moldeado como derecho fundamental con una nutrida jurisprudencia que abarca diversos derechos4:
1Derecho a un tratamiento equitativo, imparcial y razonable de los asuntos por parte de las instituciones y órganos de la Unión, en un plazo razonable o sin dilaciones indebidas.
2Derecho del afectado a ser oído.
3Derecho de acceso al expediente.
4Responsabilidad contractual y extracontractual de la Unión.
5Obligación de motivar las decisiones administrativas.
6Derecho a dirigirse a las instituciones y a recibir respuesta en la lengua de los Tratados que se elija.
7Derecho a someter al Defensor del Pueblo Europeo los casos de mala administración de los órganos e instituciones europeos (art. 43 CDF).
8Garantía de la autoridad e imparcialidad del poder judicial.
Cabe apuntar que el derecho a la buena administración lo construye la jurisprudencia, receptiva a las inquietudes innovadoras de la dogmática, plasmando interpretaciones más favorables para el desenvolvimiento de una gestión óptima en beneficio de los ciudadanos. Prefiero la expresión ciudadanos a la de administrados, porque la primera posee mayor extensión —indudablemente más vasta— e implica interacciones de cualquier género con la Administración.
El Código Europeo de Buena Conducta Administrativa (edición de 2005) concreta en la práctica el derecho a una buena administración contenido en el art. 41 CDF, cuyas pautas reproduce.
Al amparo del art. 195 del Tratado de la Comunidad Europea y del Estatuto del Defensor del Pueblo, a este compete investigar los casos de mala administración. La definición que el Defensor del Pueblo Europeo estableció en su Informe Anual de 1997 es la siguiente: «Se produce mala administración cuando un organismo público no obra de conformidad con las normas o principios a los que debe estar sujeto».
II. Resoluciones judiciales sobre el derecho a la buena administración
1. Traslado de funcionarios por necesidades del servicio, con independencia de su condición sindical
STEDH (Sección 2.ª) de 20 de septiembre de 2005, asunto Ertas Aydin y otros c. Turquía5, § 52:
«Aunque las decisiones de traslado sean consideradas por las demandantes como una injerencia de las autoridades nacionales en su derecho a ejercer actividades sindicales, el Tribunal afirma que estas medidas se inscriben en el marco de la gestión y del ejercicio de una buena administración del servicio público del Estado. Al decidir el traslado de las interesadas a otra ciudad o a otra región, las autoridades nacionales actuaron en el marco de su margen de valoración. Señala igualmente que las autoridades no infligieron a las demandantes otro daño que el inherente al propio traslado, de manera que mantuvieron el equilibrio justo que debe reinar entre los diferentes intereses, a saber una buena gestión del servicio público y el derecho de las demandantes a ejercer actividades sindicales».
«Por tanto, a la luz del conjunto de las circunstancias del presente caso, el Tribunal constata que las demandantes no demostraron que las decisiones de traslado adoptadas en su contra constituyeron una injerencia tal que su derecho a ejercer actividades sindicales fue vulnerado en sustancia».
STEDH de 20 de septiembre de 2005, Ertas Aydin y otros c. Turquía.
2. Celeridad de los procesos judiciales
STEDH (Sección 2.ª) de 24 de mayo de 2005, asunto Intiba c. Turquía, demanda n.º 42585/19986, §§ 54-55:
«El Tribunal recuerda al respecto que el artículo 6 del Convenio (RCL 1999\1190 y 1572) prescribe la celeridad de los procesos judiciales, pero consagra igualmente el principio, más general, de una buena administración de la justicia (ver Sentencia Boddaert contra Bélgica de 12 octubre 1992 [TEDH 1992\65], serie A, núm. 235-D, pg. 82, ap. 39).
55. Por último, apreciando globalmente la duración del proceso, en vista de la complejidad del asunto, del número de imputados, del comportamiento del demandante, de lo que está en juego en el litigio para éste último, del número de grados de jurisdicción y del hecho de que las autoridades judiciales llevaron a cabo el proceso a un ritmo sostenido, el Tribunal considera que no va más allá de lo que pueda considerarse razonable en las circunstancias particulares del caso».
STEDH de 24 de mayo de 2005, Intiba c. Turquía.
En el mismo sentido, la STEDH (Sección 3.ª) de 1 de agosto de 2000, asunto C. P. y otros c. Francia7.
3. Libertad de expresión y presunción de inocencia del inculpado
STEDH (Sección 3.ª) de 3 de octubre de 2000, asunto Du Roy y Malaurie c. Francia8, § 34:
«Ciertamente, los periodistas que redactan artículos sobre procedimientos penales en curso no deben franquear los límites fijados para una buena administración de la justicia, y deben respetar el derecho de un acusado a la presunción de inocencia (véase Sentencia Worm anteriormente citada, pg. 1552, ap. 50)».
STEDH de 3 de octubre de 2000, Du Roy y Malaurie c. Francia.
4. Toda restricción de los derechos de defensa debe estar suficientemente fundada
STEDH de 23 de abril de 1997, asunto Van Mechelen y otros c. Países Bajos9.
5. Buena administración de justicia y dignidad de la profesión de abogado
STEDH de 24 de febrero de 1994, asunto Casado Coca c. España, demanda n.º 15450/198910, § 55:
«Este amplio abanico de normas y las diferencias de ritmo en los Estados miembros del Consejo de Europa muestran la complejidad del problema. Gracias a su contacto directo y constante con sus miembros, las autoridades colegiales o los jueces y tribunales del país se encuentran mejor situados que el juez internacional para precisar donde se sitúa, en un momento dado, el justo equilibrio a establecer entre los diversos intereses en juego: los imperativos de una buena administración de justicia, la dignidad de la profesión, el derecho de toda persona a recibir una información sobre la asistencia jurídica y la posibilidad para un abogado de hacer publicidad de su despacho».
STEDH de 24 de febrero de 1994, Casado Coca c. España.
6. Ejecución de resoluciones firmes y protección de los intereses de las partes
STC (Sala Segunda) 266/2000, de 13 de noviembre11, FJ 4:
«[…] En primer lugar, hemos declarado con tanta reiteración que excusa la cita de las anteriores decisiones que una de las proyecciones del derecho a la tutela judicial efectiva que el art. 24.1 CE reconoce a todos consiste en que las resoluciones judiciales firmes tengan, en los propios términos de sus fallos, la eficacia que nuestra Constitución (art. 118 CE) y el resto del Ordenamiento jurídico les otorgan. Correspondiendo a los Tribunales velar por su cumplimiento, en el ejercicio de la función jurisdiccional que el art. 117.3 les atribuye. Si bien hemos precisado, en segundo término, que cuando de la ejecución provisional de las Sentencias se trata no estamos ante un derecho fundamental directamente comprendido en el art. 24.1 CE sino ante un derecho de configuración legal que el legislador puede establecer sometiéndolo a determinados requisitos y garantías, dictados tanto en interés de una buena administración de la justicia como en orden a la adecuada protección de los intereses de las partes en el proceso (SSTC 80/1990, de 26 de abril [RTC 1990\80], 87/1996, de 21 de mayo [RTC 1996\87], y 105/1997, de 2 de junio [RTC 1997\105]) […]».
STC 266/2000, de 13 de noviembre, FJ 4.
7. La falta injustificada de audiencia del demandante vulnera el principio de contradicción
STEDH de 11 de julio de 2002, asunto Göç c. Turquía12.
8. La inactividad de la Administración más allá de los plazos establecidos lesiona la buena administración
STJCE (Gran Sala) de 12 de julio de 2005, Comisión/CEVA Santé Animale y otros13.
9. Dilaciones indebidas e infracción de la confianza legítima
STPI (Sala Cuarta) de 16 de marzo de 2005, EnBW Kernkraft/Comisión14, apartado 69:
«La demandante alega que la Comisión también violó el principio de buena administración haciendo fracasar, con su gestión inadecuada del contrato, las negociaciones contractuales de que se trata. La Comisión tenía la obligación de preparar su decisión con toda la diligencia debida y de ponderar los intereses en liza (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 19 de marzo de 1997 [TJCE 1997\63], Oliveira/Comisión, T-73/95, Rec. pg. II-381, y de 9 de julio de 1999 [TJCE 1999\171], New Europe Consulting y Brown/Comisión, T-231/97, Rec. pg. II-2403). Además, las intervenciones de los diferentes órganos administrativos o políticos de una institución de la Unión Europea no pueden justificar que dicha institución no muestre una actitud coherente y constante frente al interesado (sentencia Embassy Limousines & Services/Parlamento [TJCE 1998\324], antes citada, apartado 87). Por consiguiente, el interesado no tiene por qué sufrir las consecuencias de que la Comisión pierda el control sobre las negociaciones o precise mucho más tiempo del habitualmente necesario para adoptar su decisión debido a la rotación interna del personal responsable. Ahora bien, eso es precisamente lo que ocurrió en su caso. La Comisión infundió y mantuvo la confianza legítima de la demandante, de diversos modos y en distintas fases de las negociaciones contractuales, demostró en repetidas ocasiones las deficiencias de su gestión del contrato y dio prueba de una organización interna poco satisfactoria».
STPI de 16 de marzo de 2005, EnBW Kernkraft/Comisión, apdo. 69.
10. Derecho de defensa, seguridad jurídica y procedimiento disciplinario tardío
La STPI (Sala Quinta) de 10 de junio de 2004, François/Comisión15, proscribe incoar el procedimiento disciplinario de manera excesivamente extemporánea y adoptar la sanción sin esperar a la resolución firme del órgano jurisdiccional penal.
11. Agilidad en la investigación disciplinaria y reparación del daño moral
La misma STPI de 10 de junio de 2004, François/Comisión16, apartado 110:
«Por lo que respecta al perjuicio moral, según jurisprudencia reiterada, salvo en circunstancias particulares, la anulación de la decisión impugnada por un funcionario constituye por sí misma una reparación adecuada y, en principio, suficiente del perjuicio que dicho funcionario pueda haber sufrido (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 27 de febrero de 1992, Plug/Comisión, T-165/89, Rec. pg. II-367, apartado 118; Hautem/BEI, antes citada, apartado 82, y Willeme/Comisión, antes citada, apartado 97). No obstante, cabe subrayar que en el presente caso las diversas decisiones y dictámenes administrativos que formaron parte del procedimiento disciplinario formularon acusaciones contra el demandante que resultaron inexactas. Por otro lado, la Comisión inició el procedimiento disciplinario vulnerando el principio del plazo razonable y el procedimiento disciplinario se prolongó, además, durante un período de casi tres años hasta la sanción. Por último, la Comisión no suspendió el procedimiento disciplinario en espera de la conclusión del proceso penal incoado contra el demandante. El Tribunal de Primera Instancia considera que este conjunto de circunstancias provocó al demandante un menoscabo de su reputación y perturbaciones en su vida privada y le mantuvo en un estado de incertidumbre prolongada. Estas circunstancias constituyen un daño moral que debe ser reparado. A este respecto, no cabe considerar que dicho daño quede adecuadamente reparado mediante la anulación de la decisión impugnada. En efecto, esta anulación no puede, en las circunstancias concretas del caso, eliminar retroactivamente el daño moral sufrido por el demandante».
STPI de 10 de junio de 2004, François/Comisión, apdo. 110. Negritas del autor.
12. Aplicación rigurosa de las reglas sobre la carga de la prueba
STJCE (Sala Quinta) de 4 de marzo de 2004, Alemania/Comisión, asunto C-344/0117, apartado 81:
«De ello se deduce que la correcta aplicación de las reglas sobre el reparto de la carga de la prueba implica, en principio, cumplir el artículo 10 CE (RCL 1999\1205 ter y LCEur 1997\3695). En este sentido, el tercer motivo del Gobierno alemán se confunde con su primer motivo, que ha sido desestimado. En efecto, las argumentaciones en las que se basa este tercer motivo se refieren, esencialmente, a la aplicación de las normas sobre el reparto de la carga de la prueba».
STJCE de 4 de marzo de 2004, Alemania/Comisión, apdo. 81.
13. Las decisiones deben adoptarse dentro de límites temporales razonables
STPI (Sala Tercera) de 13 de marzo de 2003, José Martí Peix/Comisión18, apartado 97:
«La demandante afirma que, según reiterada jurisprudencia, existe en Derecho comunitario un principio general, basado en las exigencias de seguridad jurídica y de buena administración, que obliga a la administración a ejercer sus facultades dentro de determinados límites temporales, en aras de la protección de la confianza legítima que en ella depositan los administrados […]. La demandante alega que, en caso de solicitud de devolución de una ayuda financiera tras un período de tiempo excesivamente largo, la Comisión no actúa con la debida diligencia e incumple las exigencias de seguridad jurídica y de buena administración».
STPI de 13 de marzo de 2003, José Martí Peix/Comisión, apdo. 97.
14. Deber de facilitar todas las informaciones pertinentes
STPI (Sala Tercera) de 27 de febrero de 2003, Bonn Fleisch Ex- und Import/Comisión, apartado 107:
«También procede examinar la cuestión de si, en el presente caso, la Comisión respetó su deber de buena administración del contingente GATT recabando de las autoridades españolas y comunicando a las autoridades de los demás Estados miembros «todas las informaciones pertinentes» a efectos del artículo 14 bis del Reglamento núm. 1468/1981 (LCEur 1981\185)».
STPI de 27 de febrero de 2003, Bonn Fleisch/Comisión, apdo. 107.
15. Respeto de la dignidad y la reputación del interesado
STPI (Sala Cuarta) de 6 de julio de 2000, Volkswagen/Comisión, apartado 281:
«[…] Pues bien, como acaba de subrayarse, en los procedimientos regidos por el principio contradictorio que puedan dar lugar a una condena, la naturaleza y el grado de severidad de las sanciones propuestas están, por sí mismas, cubiertas por el secreto profesional mientras no se haya aprobado definitivamente y pronunciado la sanción. Este principio se deriva, en particular, de la necesidad de respetar la reputación y dignidad del interesado mientras éste no haya sido condenado. En el caso de autos, procede considerar que la Comisión ha vulnerado la dignidad de la empresa imputada al provocar una situación en la que ésta ha tenido noticia por la prensa del contenido preciso de la sanción que debía, con gran probabilidad, imponérsele. En este sentido, el deber de la Comisión de no divulgar a la prensa información sobre la sanción precisa proyectada no sólo coincide con su obligación de respetar el secreto profesional, sino también con su obligación de buena administración […]».
STPI de 6 de julio de 2000, Volkswagen/Comisión, apdo. 281.
16. Objetividad en la actuación administrativa
La STS (Sala 3.ª, Sección 7.ª) de 7 de octubre de 199919 entiende que el principio de buena administración es el antecedente del art. 103.1 CE: la Administración sirve con objetividad los intereses generales. Su FD quinto establece:
«Intencionadamente se han expresado los referidos argumentos de la Sentencia recurrida, no desvirtuados en el escrito de interposición del recurso de casación, con el fin de precisar que, en definitiva, los criterios de referencia contenidos en la cláusula 17ª, funcionan como «directivas» a las que ha de atenerse necesariamente en sus valoraciones el órgano contratante, lo que ya de por sí exige una motivación o un razonamiento en el que se explique el proceso intelectual seguido para adoptar la decisión sobre cuál sea la proposición más ventajosa, de modo que si falta tal motivación o si ésta, si es que de algún modo concurre, no justifica adecuadamente, aduciendo buenas razones en favor de la decisión adoptada […], resultará que se incurre en el ámbito de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, garantizada en el art. 9.3 de la Constitución, y se priva al órgano jurisdiccional de la posibilidad de controlar si la actividad de la Administración sirve con objetividad los intereses generales, conforme al art. 103.1 de la Norma Fundamental, y viene inspirada por las exigencias de los principios de buena administración (art. 3 de la Ley de Contratos y 111 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril [RCL 1986\1238, 2271 y 3551]) que es lo que justamente impone a los Tribunales el art. 106.1 de la Constitución».
STS (Sala 3.ª) de 7 de octubre de 1999, FD quinto (RJ 1999\8840).
17. Interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos
La STS (Sala 3.ª, Sección 7.ª) de 29 de junio de 1999, FD quinto, aunque desestima el recurso de casación y evita pronunciarse sobre este principio por consideraciones procesales, declara:
«El segundo motivo de casación tampoco puede prosperar. La principal alegación para fundar este motivo es que las adjudicaciones a esas otras empresas distintas de la recurrente han de ser consideradas contrarias al principio de buena administración que consagran los artículos 3 del TALCE y 4 del RCE. Y esto porque las ofertas de la recurrente deberían haber sido estimadas como las más ventajosas, y, en la hipótesis de que hubieran merecido ser valoradas como equivalentes todas las ofertas, habría debido prevalecer la que incluía el canon más ventajoso […]».
STS (Sala 3.ª) de 29 de junio de 1999, FD quinto.
Nota de actualización (2026)
Valor jurídico de la Carta. Desde el Tratado de Lisboa (1 de diciembre de 2009), la Carta de Derechos Fundamentales tiene el mismo valor jurídico que los Tratados (art. 6.1 TUE). Su versión adaptada de 2007 atribuye la reparación de daños a «la Unión» (art. 41.3), y el derecho de petición al Defensor del Pueblo Europeo figura en su art. 43. El antiguo art. 195 TCE corresponde hoy al art. 228 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Exigibilidad ante los tribunales españoles. La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha ido más allá del principio para tratar la buena administración como un derecho exigible. Un hito es la STS 1421/2020, de 28 de mayo (rec. de casación 5751/2017), que impide a la Administración ejecutar un acto mientras no haya resuelto en plazo el recurso de reposición interpuesto contra él: no puede beneficiarse de su propia inactividad.
Notas
- Sobre el valor jurídico de este documento, vid. Marsal i Ferret: «Objectius i gènesi de la Carta de Drets Fonamentals de la Unió Europea: elements moduladors de la seva eficàcia jurídica», Autonomies, n.º 27, diciembre de 2001, p. 75. ↩
- López Castillo, A.: «Algunas consideraciones en torno a la Carta de Derechos Fundamentales de la UE», Revista de Estudios Políticos, n.º 113, 2001, pp. 59-60. ↩
- García Roca, J.: «Originario y derivado en el contenido de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea: los test de constitucionalidad y convencionalidad», Revista de Estudios Políticos, n.º 119, 2003, p. 182. ↩
- Fernández Segado, F.: «La libertad de expresión en la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos», Revista de Estudios Políticos, n.º 70, 1990, p. 112. ↩
- TEDH 2005\96. ↩
- TEDH 2005\53. ↩
- TEDH 2000\423. ↩
- TEDH 2000\158. ↩
- TEDH 1997\25. ↩
- TEDH 1994\1. ↩
- Recurso de amparo n.º 709/1997 (RTC 2000\266). ↩
- Demanda n.º 36590/1997 (JUR 2002\181185). ↩
- TJCE 2005\220. ↩
- TJCE 2005\72. ↩
- TJCE 2004\264. ↩
- TJCE 2004\264. ↩
- Recurso de anulación, asunto C-344/01 (TJCE 2004\57). ↩
- TJCE 2003\83. ↩
- RJ 1999\8840. ↩
Para seguir leyendo
- Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41: FRA.
- Ponce Solé, J.: «El derecho a una buena administración, su exigencia judicial y el privilegio de ejecutoriedad de los actos administrativos», Revista de Administración Pública, n.º 221, 2023: CEPC.
- Defensor del Pueblo Europeo: Código Europeo de Buena Conducta Administrativa.
Revisado y actualizado en octubre de 2026. Imagen: Wikimedia Commons (CC BY-SA 4.0).
