Gestión pública y sus modelos internacionales ( 2 min.)
por
Juan B. Lorenzo de Membiela
1. Nueva Gestión Pública y su contenido.
La crisis financiera de los Estadios-Nación, una percepción decadente en lo público y privado, la tecnología, la globalización, la complejidad de las interacciones gobierno-ciudadano y un entorno inestable, han motivado un replanteamiento del modo en cómo prestar servicios públicos [(Prats, 2005:114) y (Held, 1997:120)][1] . Y el modo en cómo reconfigurar en plena recesión económica sectores burocráticos expandidos que hoy carecen de soporte presupuestario.
La Nueva Gestión Pública (NGP) surgió en los años 90 como respuesta a la Gestión Pública Tradicional (GPT) dada la ineficiencia pública y la necesidad de reducir su tamaño (Olías de Limia, 2001)[2].
No posee una sistemática doctrinal correcta, tampoco ha sido uniforme en su aplicación: fue admitida en los países anglosajones, menos en los países nórdicos y prácticamente rechazada en las naciones germanas y latinas.
Inspirada en el neoliberalismo, sus fuentes son cercanas a la teoría de la elección pública (Public Choice) y al gerencialismo clásico.
La NGP es depositaria de orientaciones, métodos y técnicas diversas que como un conjunto sistemático y ordenado de propuestas tienden a solucionar los problemas de eficiencia.
Como apuntan Christensen y Laegreid, la principal hipótesis de la NGP es que más mercado, más gestión y más autonomía producirán más eficiencia, sin efectos secundarios sobre otros valores del sector público, como el control político[3].
Para Guy Peters (1999)[4] , como principios más destacados, enumera:
-la delegación de funciones
-el énfasis en los resultados
-la relativización de los procedimientos
-la autonomía gestora
-la concreción de objetivos
-la adopción de estrategias gestoras del sector privado
-concurrencia de oferentes en la prestación de servicios.
Propone la desagregación de las entidades públicas en unidades más pequeñas o la externalización de servicios (outsourcing).
Olías de Lima distingue las siguientes notas:
a) Reducción del tamaño del sector público.
b) Descentralización de las organizaciones.
c) Jerarquías aplanadas pero con rendición de cuentas.
d) Ruptura del monolitismo y especialización.
e) Desburocratización y competencia.
f) Desmantelamiento de la estructura estatutaria.
g) Clientilizacion.
h) Innovación.
i) Evaluación.
j) Cambio de cultura.
l) Responsabilidad[5].
2. Fracaso de la Nueva Gestión Pública
En este marco se ubica la crítica a la NGP: rigidez presupuestaria de los entes públicos: el carácter anual del proceso presupuestario; imposibilidad de asignar partidas de un capítulo presupuestario a otro distinto y la dificultad de combinar los recursos provenientes de partidas presupuestarias diferentes[6].
Se ha postulado la defensa de una contabilidad analítica sobre la base de una estimación de coste de cada producto o actuación administrativa. Aunque esta solución provocaría cambios significativos en el funcionamiento y organización de la Administración Pública además que obstaculizaría el control por parte del legislador.
De hecho, en Francia, como apunta Subirats, la introducción de un control parlamentario sobre la pertinencia de los gastos públicos ha fracasado.
Pero la NGP no alcanzó los objetivos propuestos: una excesiva descentralización, un difuso control vertical, la ausencia de coordinación horizontal entre unidades, focalización excesiva en los resultados y evaluaciones de gestión , un alejamiento de una visión generalizadora y del conjunto (Arellano y Cabrero, 2005: Christensen y Laegrid, 2007; Christensen y otros, 2008; Diefenbach, 2009 y Jun, 2009)[7] y la devaluación de valores éticos como la autonomía, la atención, la igualdad, el respeto y la confianza, fueron sometidos a prioridades económicas estrictamente definidas ( Bottery,2000)[8].
3. La post-NGP: Joined-up Government o Whole of Government Approach
En la etapa post-NGP se constata un cambio: desde la delegación estructural, la desagregación y las organizaciones especializadas, de las llamadas « single-purpose organizations », se pasa al denominado « Gobierno Conjunto » (GC) o « Joined-up Government ». Más tarde conocidos como Totalidad del Gobierno (TG) o « Whole of Government Approach » (Christensen y Laegreid, 2006)[9]. Es definida como: trabajo coordinado entre agencias y servicios públicos para alcanzar una meta compartida y una respuesta de gobierno integrado a los asuntos particulares. Se trata de unirse en lo alto, en las altas instancias del gobierno pero también en la base incluso involucrar a sociedades público-privadas.
Propugna:
1.- Una reorganización estructural de la administración pública facilitando su cooperación para la mejora de la coordinación vertical (organismos subordinados) y horizontal (organismos de distintos ministerios no subordinados).
Pretende ofrecer a los ciudadanos un servicio más integrado (Pollit, 2003)[10].
2.- Enfatiza los valores de confianza, colaboración, responsabilidad, trabajo en equipo y mejora en formación y desarrollo de los funcionarios.
En el Reino Unido surge la paradoja de que el gobierno laborista ha intentado robustecer la prestación de servicios centralizando sus mecanismos de control al tiempo que trataba de reconocer a los directivos de mayor autonomía (Richards y Smtih, 2006)[11].
3.- Desde el ataque a las Torres gemelas de Nueva York se percibe un mundo más peligroso. Ello ha repercutido en las reformas del sector público en EEUU, Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda[12] .
Se ha materializado en la adopción de estrategias para evitar información contradictoria y que sea compartida entre distintos países en defensa de lo que unos australianos denominan: « inventar y pensar », aglutinando todas las esferas del gobierno.
4. Ha sido calificada la TG como una medida de eficiencia y una respuesta a la presión presupuestaria. Supone un endurecimiento vertical del sistema (mayor jerarquización y control entre unidades dependientes) combinado con una colaboración horizontal aumentada. Este esquema ha sido visto como más eficiente que un sistema fragmentado. Ajustado principalmente en la eficiencia de prestación de servicios.
Como razona Mulgan, la atención intelectual se ha distanciado de modelos atomísticos centrándose más en enfoques holísticos (2005)[13]. Es decir, se prescinde de la especialización en beneficio de una generalización que permite mayores perspectivas.
4. Gobernanza y post NGP
Otro instrumento construido bajo estos movimientos post-NGP, es la Gobernanza. Sistema que pretende instaurar la responsabilidad y la confianza de la administración frente a su prioritario stakeholder: los ciudadanos (Cadbury, 2000 y OCDE, 2002)[14] .
La dirección tanto para la gobernanza en la post-NGP como para la clásica NGP se convierte en concepto esencial (Osborne y Glaeber, 1992)[15].
Para Osborne,(2010) la Gobernanza presenta, en los sectores doctrinales más acreditados, tres tipologías:
a) Corporate governance: Que integra los sistemas internos de dirección y responsabilidad en cualquier organización.
b) « Good » governance: Refiere a la publicación de normativa sobre gobernanza sobre sistemas sociales, políticos y administrativos por entidades internacionales, v.gr.: Banco Mundial.
c) Public governance: que afecta a cinco aspectos: Gobernanza social y política; Public Governance, Administrative Governance, Contract governance (relacionada con la implementación de políticas de la NPM) y Network Gobernance[16].
La Gobernanza es una forma nueva y diferente de gobernar caracterizada por la interacción entre una pluralidad de actores, con unas relaciones horizontales, buscando el equilibrio entre poder público y sociedad civil y la participación en el gobierno de la sociedad en general y no de un único actor. Su importancia reside en la capacidad de englobar todas las instituciones y relaciones implicadas en los procesos de gobierno[17] .
No es extraño que se contemple a la Gobernanza como sustituta de la democracia, máxime en la actualidad, cuando la democracia produce disfunciones importantes en el uso y gestión del poder con afectación a la normalidad institucional que compromete criterios objetivos e imparciales por otros interesados.
Esta coyuntura nos aboca a una reflexión sobre la legitimación democrática y, concretamente, sobre los límites del poder cuando éstos no cumplen con las expectativas atribuidas constitucionalmente y son considerados como prescindibles debido a la desconfianza de la sociedad.
Cabe diferenciar dos aspectos principales de la Gobernanza y otro consecuente:
A. Entre los principales, diferenciamos:
Primero. Es un cauce de participación de la sociedad civil en los procesos de gobierno. Cooptación entre el poder legítimo y los grupos de la sociedad civil para alcanzar una mayor eficiencia de los recursos[18] .
Segundo. Hay otra versión de la Gobernanza que proviene de EEUU, centrada en los procesos directivos[19] , steering, consecuencia del diferente papel que ostentan el Estado y la sociedad
B. Como aspecto consecuente:
La Gobernanza es una estrategia de reconfiguración de potestades políticas y administrativas, en donde la actividad de regulación y fomento es acordada no sólo y únicamente por organismos públicos sino también por actores privados para optimizar una eficiencia ante los retos de la globalización.
Cabe destacar « El Libro Blanco de la Gobernanza de la Comisión de la UE » de 25 de julio de 2001 que refiere a la forma en que la UE utiliza los poderes otorgados por sus ciudadanos.
Los Cinco Principios de la Buena Gobernanza como fundamento de la democracia y del Estado de Derecho en la UE, son:
1 1.Apertura, las instituciones comunitarias deberán actuar de forma más abierta, potenciando la comunicación de la labor de la UE.
2. Participación .La calidad y eficiencia de las políticas de la UE y con ello alcanzar la confianza de los ciudadanos.
3. Responsabilidad. Delimitando las competencias de cada institución será factible acotar el ámbito de responsabilidad de cada institución y sus agentes y con ello la responsabilidad debida por sus actos u omisiones.
4. Eficacia. La adopción de medidas eficaces para alcanzar eficiencia en la actividad pública de la UE es una de las metas que se pretende alcanzar. Por ello se intenta que la eficacia requiere también que la aplicación de las políticas de la UE sean proporcionadas y las decisiones que se tomen lo sean al nivel más apropiado.
5. Coherencia. Dos notas se derivan de este Principio: sistematicidad y claridad. Claridad como sinónimo de inteligibilidad, de nitidez, adoptar un lenguaje claro y sencillo para su comprensión. Las políticas emprendidas por la UE deben ser comprensibles para todos y ser ejecutadas coherentemente por todas sus instituciones.
La Nueva estrategia de Lisboa de 2000 enfatizó la Gobernanza como uno de sus tres aspectos más destacables.
5. Gobernanza económica: el « six-pack» y el TECGE
Los propósitos depositados en el Tratado de Lisboa se han visto comprometidos por la crisis económica de 2007. Los acontecimientos obligaron a la UE a diseñar la denominada «Gobernanza económica» para intentar corregir las distorsiones de competitividad y desequilibrios macroeconómicos[20].
A tal fin se adoptó el llamado « six-pack», compuesto por 5 reglamentos y una directiva cuya vigencia entró el 13 de diciembre de 2011[21].
Además, se firmó por todos los países de la UE, a excepción de Reino Unido y Chequia, el 2 de marzo de 2012, el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza del Euro (TECGE), en vigor desde el 1 de enero de 2013.
Todo este conjunto de medidas legislativas de distinto signo, jurídico y económico, intentan alcanzar una sostenibilidad financiera en el espacio europeo que se ha descubierto como estratégica para el sostenimiento mismo de la UE.
[1] Prats, J., (2005): De la burocracia al management, del management a la gobernanza. Las transformaciones de las Administraciones Públicas de nuestro tiempo, Madrid: INAP-IIG, pp.112-3; Held, D., (1997), La democracia y el orden global. Del estado moderno al gobierno cosmopolita, Buenos Aires: Paidós, p. 120.
[2] Olías de Limia, B., (2001): La nueva gestión pública, Madrid: Prentice Hall, p. 9.
[3] Christensen, T. y Laegreid, P. ( 2005) : El estado fragmentado: los retos de combinar eficiencia, normas institucionales y democracia, Gestión y Política Pública, v. XIV, México: INAP ,p. 568.
[4] Peters, G., (1999): La política de la burocracia, México: Fondo de Cultura Económico.
[5] Klisksberg, B. (1989): Gerencia pública en tiempos de incertidumbre, MAP-INAP: Madrid.
[6] Subirats, J y otros, (2012),:Análisis y gestión de políticas públicas, Madrid: Ariel, p. 78.
[7] Arellano y D., y Cabrero, E. (2005): La nueva gestión pública y su teoría de la organización: ¿son argumentos antiliberales? Justicia y equidad en el debate organizacional público, Vol. XIV (3), pp. 599-618; Christensen, T. y Laegrid, P. (2007): The Whole of Government Approach to Public Sector Reform, Public Administration Review, 67 (6), pp. 1059-1066; Christensen, T., Lise, A y Laegreid, P. (2008): Beyond new public management: Agencification and Regulatory Reform in Norway, Financial Accoutability & Management, 24 (1), pp. 15-30; Diefenbach, T. (2009): New public management is Dead: Long Live Digital-Era Governance, Journal of Public Administration Research and Theory, 16 (3), pp. 467-494 y Jun, J., (2009): The limits of Post, New public management and Beyond, Public Administration Review, 69 (1), pp. 161-5.
[9] Christensen, T. y Laegreid, P., (2006): Autonomy and Regulation. Coping with Agencies in the Modern State, Glos (Cheltenham): Edward Elgar Plubishing Limited.
[10] Pollit, C., (1995): Joined-up Government: A survey, Political Studies Review 1, 34-49.
[11] Richard, D. y Smith, M. (2006): The tension of Political Control and Administrative Autonomy: from NPM to a Recostituted Westminster Model, en T. Christensen y P. Laegrid (editors), Autonomy and Regulation. Coping with Agencies in the Modern State, Glos (Cheltenham): Edward Elgar Plubishing Limited.
[12] Christensen, T. y Laegreid, P., (2007): Reformas post Nueva Gestión Pública, Gestión y política pública, Vol. XVI (2), México: Centro de Investigación y Docencia Económicas.
[13] Mulgan,G. (2005): Joined up Government: Past, Present and future, en V. Bogdanor (ed.), Joined Up Government. British Academy Occasional paper, 5, Oxford: Oxford University Press.
[14] Cadbury, A., (2000): The corporate Governance Agenda, Corporate Governance, 8, (1), 7-15.
[15] Osborne, D., y Gaebler, T., (1992): Reinventig Government, Reading, Mass: Addison-Wesley y Peters, G.B..
[16] Osborne, S.P.( 2010), The new public governance?,Routledge: Abington, Oxon.
[17] Cerrillo Martínez, A. ( 2005): La Gobernanza hoy, introducción, en « La Gobernanza hoy: 10 textos de referencia », INAP-IIG, Madrid, p. 13.
[18] Peters, B. Guy,( 1999): La política de la burocracia, Fondo de Cultura Económico, México, p. 360 y especialmente p. 362.
[19] Mayntz, R., (2001): El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna, Reforma y Democracia. Revista del CLAD, 21.
[20] Gómez Urquijo, L., y otros (2012), Instrumentos innovadores de gobernanza en la Unión Europea: impacto en la gestión pública y en la competitividad regional,Bizkai Lab: San Sebastián .
[21] Reglamento(UE) nº1177/2011 del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento(CE) nº1467/97, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo; Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requerimientos para los marcos presupuestarios de los Estados miembros; Reglamento(UE) nº 1173/2011 del Parlamento y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro; Reglamento(UE) nº 1174 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a las medidas de ejecución destinadas a corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos en la zona del euro; Reglamento (UE) nº 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento(CE) nº 1466/97 del Consejo, relativo al refuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y la supervisión y coordinación de las políticas económicas; Reglamento(UE) nº1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos. Todos estos actos jurídicos aparecen publicados en DO L306 de 23 de noviembre de 2011.
