Sucesos contemporáneos · Derecho y jurisprudencia

Sector público y jerarquía: las Leyes 39/2015 y 40/2015

Se recoja o no expresamente en las leyes, la jerarquía es el principio que estructura toda Administración pública. De su origen sacro a la «dominación legal» de Weber, y del art. 103.1 CE a la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

Por Juan B. Lorenzo de Membiela · Doctor en Derecho por la Universitat de València · Lectura: 15 min.

La jerarquía como principio de ordenación: una pieza al frente, las demás en escalones sucesivos. Fuente: Pixabay, licencia CC0.

Resumen

Se recoja explícitamente en las leyes o no, la jerarquía es un principio estructurador de toda Administración pública en cualquier tiempo. Es el elemento más característico de la burocracia, que cabe identificar con la «dominación legal» de la sociología de Max Weber; de ahí la concomitancia necesaria entre burocracia y jerarquía. Como antecedente normativo mediato, la recogió la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, y se plasmó después en la Constitución de 1978 y en otras normas de organización, hasta la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Palabras clave: jerarquía, burocracia, Administración pública.

Abstract: Whether or not it is explicitly stated in the law, hierarchy is a structuring principle of every public administration at any time. It is the most characteristic element of bureaucracy and can be identified with Max Weber's sociological «legal domination»; hence the necessary link between bureaucracy and hierarchy. As an indirect legal antecedent, it was laid down in the 1957 Law on the Legal Regime of the State Administration, and later enshrined in the 1978 Constitution and other organisational rules, up to Law 40/2015, of 1 October, on the Legal Regime of the Public Sector.

Keywords: hierarchy, bureaucracy, public administration.

Sinopsis

Idea principal	Conclusión
Sustantividad	De los principios del art. 103.1 CE, solo la jerarquía es principio en sentido propio; los demás son reglas derivadas.
Raíz histórica	Origen sacro, recepción en el Derecho público italiano y francés, y en España desde los Consejos castellanos y el modelo napoleónico.
Constitución	El art. 103.1 CE fue fruto de una enmienda transaccional del Grupo Vasco que introdujo la idea de servicio.
Legislación ordinaria	La Ley 40/2015 recoge la jerarquía  como principio general en su art. 3.1.
Burocracia	La jerarquía integra de modo preeminente el sistema burocrático, que sigue siendo vertebrador del Estado de Derecho.

Introducción: sustantividad de la jerarquía

El constituyente español, en el art. 103.1 CE, declara como principios de actuación de las Administraciones públicas la eficacia, la jerarquía, la descentralización, la desconcentración y la coordinación. Para Nieto, en 1992, estos principios son superfluos, ya que, aunque no existiesen, nada impediría que las Administraciones actuasen conforme a ellos¹; aunque tampoco nada habría impedido que funcionasen conforme a otros diferentes². Garrido Falla, en 1980, sostiene que están jurídicamente desprovistos de valor: o son contradictorios entre sí y jurídicamente se anulan, o son de carácter obvio y, por ello, ajenos al Derecho³.

No es una tesis extraña si pensamos que, en la década de 1930, la doctrina norteamericana cuestionó los principios clásicos de organización, elaborados por Fayol⁴ y Urwick⁵, entre otros, e incluso el más elaborado principio de coordinación de Mooney⁶.

Como resultado, imperó la confusión: en la precisión conceptual, en la terminológica y en la escasa relevancia de otras clasificaciones. Todas estas circunstancias fueron importadas por la doctrina española, y con ellas las controversias sobre su naturaleza y contornos⁷.

Por ello es comprensible que el profesor Garrido Falla atribuyera efectos jurídicos solo al principio de jerarquía, que fundamenta un modelo de organización centralizado constituido por órganos jerárquicamente ordenados. Sin duda, es el más llamativo y manifiesto en toda ordenación de múltiples y diferentes personificaciones.

Definición coincidente con la de Santamaría Pastor: «regla tradicional y fundamental de estructuración interna de las organizaciones»⁸.

Estas concepciones no distan tanto de la expuesta por Santamaría de Paredes en 1903, para quien la jerarquía administrativa es «la serie de órganos que ejercen el poder ejecutivo, armónicamente subordinados y coordinados, para compatibilizar la unidad con la variedad […]»⁹.

La congruencia entre todas estas declaraciones, a lo largo de un espacio temporal significativo, se debe a que nos encontramos ante una institución de entidad histórica consolidada. Algún indicio de ello detecta Gascón Hernández cuando la considera el «Tu es Petrus» de cualquier organización administrativa¹⁰.

Un origen sacro

El principio tiene un origen sacro —según De Valles y Santi Romano— y significó «el gobierno de las cosas sagradas»; evolucionó después hasta designar «el orden que en el gobierno de la Iglesia tienen las personas sacras según su grado»¹¹.

Jerarquía es «poner en función jerárquica el ejercicio del poder», de modo que las personas eclesiásticas investidas de autoridad se consideran en relación recíproca de subordinación.

El concepto jerárquico stricto sensu, alejado del constitucionalismo eclesiástico, es recibido por el Derecho público italiano y por el francés. En Italia se enfatiza su aspecto amplio, como principio de organización del Estado; en Francia se asocia al complejo de órganos ordenados conforme a tal sistema.

La pirámide, figura clásica de la organización jerárquica. Fuente: Pixabay, licencia CC0.

Sin olvidar que, en España, la administración castellana, al menos desde los Reyes Católicos, incorpora la jerarquía como criterio rector de la estructura colegial —los Consejos— de su organización política¹². Con todo, los autores coinciden en el origen napoleónico de la Administración española, que incorpora la centralización y, con ella, la jerarquía o departamentalización de todos sus órganos.

La jerarquía, en suma, se convierte en principio estructural de la Administración centralizada. Es tanto como afirmar que es el único principio, en sentido propio, de los enumerados en el art. 103.1 CE: los restantes no son principios propiamente dichos, sino reglas y características derivadas de él, precisas para alcanzar la eficiencia en el servicio a la ciudadanía.

La preeminencia valorativa de la jerarquía se manifiesta sobre la coordinación, según Santolaya Machetti¹³, seguido, entre otros, por Barrachina Juan¹⁴; y sobre la desconcentración, según García Martínez¹⁵. También sobre la coordinación entendida como adecuación de la organización administrativa para servir con eficacia los intereses generales que se le encomiendan¹⁶, pues esta no podría articularse sin una jerarquía sistémica de la organización.

La jerarquía queda integrada por dos elementos básicos: uno de carácter técnico, el poder de mando, y otro de naturaleza jurídica, la concentración funcional¹⁷.

Es un tema abierto a la discusión por las aportaciones que constantemente realizan la Ciencia de la Administración y la Economía de la Empresa. Entre ellas, las modulaciones del sistema de organización clásicamente público del art. 103.1 CE: la burocracia. Todo ello conduce, de forma inevitable, a la idea de que no habría otro diseño organizativo apto para gestionar unos intereses públicos tan amplios y complejos.

En el ámbito político liberal, la jerarquía se justifica como un medio para alcanzar un fin: la consecución del interés general. Sin embargo, la doctrina marxista, y también la liberal, han cuestionado la legitimidad de la propia burocracia¹⁸. Pero los críticos no aportan diseños organizativos alternativos.

I. La jerarquía en la Constitución Española

En la actualidad, la doctrina administrativista se caracteriza por haber restado importancia a los principios de organización para ponderar, principalmente, la eficacia, porque la finalidad de las Administraciones públicas es el servicio a los intereses generales, al que quedan subordinadas su estructura y su actividad¹⁹.

Parada Vázquez apunta a un proceso de deterioro del principio de jerarquía en todas las Administraciones modernas, sea por la incidencia de otros principios, sea por la obsesión por el consenso u otros factores culturales²⁰. Sin embargo, estas causas, escritas en 2010, debían replantearse en 2016: la crisis económica iniciada en 2007 y una incipiente recuperación posterior fortalecieron la jerarquía o autoridad, fenómeno sociológico propio de tiempos adversos²¹.

En cualquier caso, la finalidad de la Administración condiciona su diseño estructural. Jurídicamente puede entrañar dificultades, dadas, por un lado, la eficacia de las normas que crean los órganos y regulan su funcionamiento y, por otro, la realidad de cada unidad, con su propia cultura y su problemática específica. Suelen existir divergencias importantes que necesitan soluciones no previstas en la norma, y que el directivo deberá hallar mediante una interpretación creativa e integradora, no siempre fácil y siempre mediatizada por las rutinas de la organización.

Para solventar estos problemas de interpretación y encontrar el espíritu y la finalidad de la norma (art. 3.1 CC), cabe remitirse a los trabajos de las Cortes Constituyentes en la elaboración del art. 103.1 CE.

Frente a la redacción definitiva del art. 103.1 CE, ya citada, el Anteproyecto decía en su art. 101.1:

«La Administración Pública se ordena de acuerdo con los principios de descentralización y desconcentración y actúa coordinadamente para el cumplimiento de sus funciones en los respectivos ámbitos territoriales de su competencia».

Anteproyecto de Constitución, art. 101.1.

El voto particular del Grupo Socialista proponía la siguiente redacción para el párrafo primero:

«La Administración Pública sirve a los fines colectivos sometida a la ley y al Derecho, actúa coordinadamente en el cumplimiento de sus funciones y se ordena sobre criterios de eficacia y objetividad. El Gobierno responde de la observancia de estos principios, sin perjuicio de la autonomía de las esferas administrativas y de los Territorios Autónomos».

Voto particular del Grupo Parlamentario Socialista.

La enmienda n.º 633 del Grupo Parlamentario Vasco propuso esta otra:

«La Administración Pública se ordenará de acuerdo con los principios de descentralización y desconcentración, eficacia y objetividad, sirve a los fines colectivos sometida a la ley y al Derecho, y actúa coordinadamente, para el cumplimiento de sus funciones, en los respectivos ámbitos territoriales».

Enmienda n.º 633 del Grupo Parlamentario Vasco.

Escalones sucesivos: la ordenación por grados. Fuente: Pixabay, licencia CC0.

La Ponencia constitucional introdujo retoques leves, pero en los debates de la Comisión se produjeron cambios significativos. El Grupo Parlamentario Vasco presentó una enmienda transaccional cuyo contenido marcó la versión definitiva del vigente art. 103.1 CE:

«1. La Administración Pública se inspirará en los principios de eficacia, objetividad, jerarquía, descentralización y desconcentración; sirve a los intereses colectivos sometida a la ley y al Derecho y actúa coordinadamente para el cumplimiento de sus funciones en los respectivos ámbitos territoriales de su competencia».

Enmienda transaccional del Grupo Parlamentario Vasco en la Comisión.

La relevancia de esta enmienda fue la introducción de la función de «servicio» como determinante de toda la actividad de la Administración. La idea se reiteró en el Senado mediante dos enmiendas que no fueron aprobadas: la n.º 1, presentada por el profesor Martín-Retortillo, y la n.º 615, de la Agrupación Independiente²².

No obstante, la redacción del Grupo Vasco en el Congreso recoge, en esencia, las ideas fundamentales propuestas en los distintos debates:

• a) La idea de servicio.
• b) Los principios de eficacia y objetividad.
• c) El criterio de control y de sometimiento a la ley y al Derecho.

Aun así, la importancia de la jerarquía se mantiene, porque integra de modo preeminente el sistema burocrático aplicable a las organizaciones públicas. Sin obviar, claro está, el animus legislatoris y la idea de servicio que debe primar en la actuación administrativa en favor de los ciudadanos cuyos intereses tutela.

II. La jerarquía en la legislación ordinaria

El principio de jerarquía se recoge en distintas normas. El art. 3.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP), reproducía la redacción del art. 103.1 CE:

«Las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.

Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima».

Ley 30/1992, art. 3.1 (derogada).

Este texto quedó derogado por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (disposición derogatoria única, apartado 2), con efectos desde su entrada en vigor el 2 de octubre de 2016 (disposición final séptima).

La Ley 39/2015 omite toda referencia expresa a la jerarquía y pondera únicamente la eficacia y la legalidad. Su exposición de motivos (§ II) remite al art. 103 CE, y su articulado se centra en aspectos ad extra —las relaciones con los ciudadanos— y de técnica administrativa.

Es la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público²³, la norma que regula el funcionamiento de las Administraciones y, entre otros extremos, la jerarquía, en su art. 3.1, con una redacción semejante a la del art. 103.1 CE. La califica como «principio general», junto a la eficacia, la descentralización, la desconcentración y la coordinación, y enumera lo que denomina «principios», en realidad una mezcla de estos con verdaderas reglas de actuación:

• a) Servicio efectivo a los ciudadanos.
• b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
• c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
• d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.
• e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
• f) Responsabilidad por la gestión pública.
• g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.
• h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
• i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
• j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
• k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.

La Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), recogía el principio de jerarquía como principio de organización en su art. 3.1.a). Fue derogada por la Ley 40/2015 (disposición derogatoria única, letra c), con efectos desde el 2 de octubre de 2016.

La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, regula su organización, competencia y funcionamiento como órgano que dirige la política interior. Plasma en su articulado un sistema de organización jerárquico en torno al presidente del Gobierno (art. 2), los ministros (art. 4) y el órgano colegiado del Gobierno, el Consejo de Ministros, que preside el presidente (art. 5)²⁴.

El Gobierno dirige la Administración General del Estado²⁵ con un sistema jerárquico de gerencia.

Las definiciones actuales de la Administración integran el principio de jerarquía, como ya hizo el art. 1 del Decreto de 26 de julio de 1957²⁶, que aprobó el texto refundido de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (LRJAE). Es, por tanto, un principio reiterado a lo largo del tiempo y de las normas en la definición de la organización pública²⁷.

III. Administración pública, burocracia y Estado

El art. 103.1 CE se ubica en el título IV, «Del Gobierno y de la Administración», indicio de la estrecha relación existente entre jerarquía y Administración. Y el sistema de organización, la estructura propia de toda Administración pública, es la burocracia.

Max Weber, en Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland, declara:

«En el estado moderno el gobierno real no se realiza ni en debates parlamentarios ni en proclamaciones reales, sino en la actuación de la Administración en la vida diaria, necesaria e inevitablemente en manos de la burocracia».

Weber, M.: Parlament und Regierung (1918).²⁸

Y observa algo que también hoy arroja significados sobre la problemática de lo burocrático y la Administración:

«El ejemplo más evidente de la importancia que adquiere lo puramente cuantitativo como palanca de la burocratización de las organizaciones sociales se revela justamente en la creciente organización burocrática de todos los auténticos partidos de masas».

Weber, M.: Economía y sociedad.²⁹

No es objeto de este análisis la conexión entre la organización de los partidos políticos y la de las Administraciones públicas, ni la confrontación de la Ley Orgánica 6/2002, de Partidos Políticos, con el acervo normativo administrativo. Pero invita a una reflexión de orden sistemático: los partidos políticos son instituciones que encauzan la voluntad popular en el Congreso, al que compete supervisar el funcionamiento de la Administración³⁰.

La palabra «burocracia» la acuñó en Francia Vincent de Gournay a mediados del siglo XVIII. Significaba el poder del cuerpo de funcionarios y empleados de la Administración estatal en la monarquía absoluta, circunstancia que llevaría a identificar la burocracia con el absolutismo y, más tarde, con el autoritarismo³¹. De ahí pasó, con connotaciones más técnicas, a designar un sistema de organización de las Administraciones públicas dirigido al aprovechamiento racional de sus recursos mediante una funcionalización del ejercicio del poder³², que detentan cargos políticos no profesionales.

La Administración pública es un instrumento del Gobierno, que la dirige conforme a sus objetivos políticos. Ambos están estructurados burocráticamente, aunque uno se encargue de la dirección y la otra de la gestión. Dirección y gestión son recíprocamente dependientes, subordinada la una al otro³³. En ambos concurre el predominio total de la voluntad del superior³⁴. Es este sometimiento completo lo que Mintzberg denomina «burocracia maquinal»³⁵.

Ante todo, la burocracia supone una continuidad que permite sostener en el tiempo la eficacia³⁶ y la coordinación de los servicios que gestiona; no solo entre las Administraciones públicas, sino también con los ciudadanos o clientes³⁷ y con personas u organizaciones, con o sin ánimo de lucro, en igualdad de posiciones³⁸.

Junto a la participación de los ciudadanos —cualitativamente más relevante que una simple relación o interacción— por medio de la gobernanza pública y la transparencia, se persigue su optimización mediante las siguientes estrategias³⁹:

• a) Reducción del tamaño del sector público.
• b) Descentralización de las organizaciones.
• c) Jerarquías aplanadas, pero con rendición de cuentas.
• d) Ruptura del monolitismo y especialización.
• e) Desburocratización y competencia.
• f) Desmantelamiento de la estructura estatutaria.
• g) Clientelización.
• h) Innovación.
• i) Evaluación.
• j) Cambio de cultura.
• k) Responsabilidad⁴⁰.

La burocracia pervive hoy con total plenitud porque su presencia va más allá de una estructura organizativa. Se la ha identificado como elemento básico de la democracia, como sostiene Schumpeter⁴¹, y como elemento vertebrador del Estado de Derecho, como postulan Juan Linz y Alfred Stepan:

«Una burocracia basada en el mérito y profesional resulta tan esencial para la consolidación democrática como una sociedad civil independiente, una sociedad políticamente autónoma y el propio Estado de Derecho».

Linz, J. y Stepan, A.⁴²

Estado y burocracia administrativa conforman lo que algunos autores denominan «productores indirectos», porque garantizan el Estado de Derecho, presupuesto de la viabilidad económica de un país.

Nota de actualización (octubre de 2026)

Vigencia. Las Leyes 39/2015 y 40/2015 están en vigor desde el 2 de octubre de 2016. Pese a las sucesivas reformas de ambas —entre ellas, las del Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, en materia de Administración digital—, los arts. 3.1, 6, 7 y 10 de la Ley 40/2015 conservan la redacción comentada en esta entrada: la jerarquía sigue siendo «principio general», junto a la eficacia, la descentralización, la desconcentración y la coordinación.

Manifestaciones de la jerarquía en la Ley 40/2015. El art. 6 permite a los órganos dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio, cuyo incumplimiento no afecta por sí solo a la validez de los actos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria. El art. 10 regula la avocación por los órganos superiores, mediante acuerdo motivado. Y, en sentido inverso, el art. 7 sustrae a los servicios jurídicos que ejercen función consultiva de toda dependencia jerárquica, orgánica o funcional, respecto de los órganos cuyos actos informan: la jerarquía tiene límites cuando está en juego la objetividad.

Jurisprudencia reciente: el límite de las instrucciones. El Tribunal Supremo ha precisado en los últimos meses hasta dónde llega el poder de mando que expresa el art. 6. Las SSTS (Sala 3.ª) 339/2026, de 18 de marzo (rec. 1895/2023, ECLI:ES:TS:2026:1339), 288/2026, de 10 de marzo (rec. 1256/2023), 363/2026, de 24 de marzo (rec. 2156/2023), y 383/2026, de 26 de marzo (rec. 2893/2023), a propósito de las circulares internas del Banco de España, declaran que estas solo obligan al propio personal y no pueden imponer obligaciones a terceros. A la inversa, la STS 1307/2025, de 20 de octubre (rec. 3997/2024, ECLI:ES:TS:2025:4713), entendió que una instrucción del Ministerio de Defensa que limitaba en el tiempo el uso de los alojamientos logísticos militares era, en realidad, una disposición general, y la anuló por omitir los trámites de participación e informe exigidos por la Ley Orgánica 9/2011. La doctrina es nítida: la jerarquía ordena hacia dentro; cuando la orden se proyecta sobre los derechos de terceros, deja de ser instrucción y pasa a ser norma, con todas sus exigencias de procedimiento.

Obediencia jerárquica, no obediencia debida. La Sala 5.ª del Tribunal Supremo, en su sentencia de Pleno 32/2018, de 22 de marzo (rec. 117/2017), rechazó la «obediencia debida» como causa de exención y afirmó un sistema de «obediencia legal»: se obedecen las órdenes conformes con el ordenamiento y no las contrarias a él. La jerarquía del art. 103.1 CE está sometida, como el resto de la actuación administrativa, «a la ley y al Derecho».

La jerarquía en el Estatuto Básico del Empleado Público. El art. 54.3 del texto refundido de 2015 (Real Decreto Legislativo 5/2015) impone a los empleados públicos obedecer las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso deben ponerlas en conocimiento de los órganos de inspección. Es la cara subjetiva del principio estudiado. A ese cauce se ha sumado la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, que abre canales internos y externos de información al margen de la línea jerárquica y protege frente a represalias a quien los utiliza: un contrapeso legal a la jerarquía, no su negación.

Ley del Gobierno. La Ley 50/1997 fue reformada por la disposición final tercera de la Ley 40/2015 y, después, por otras normas —entre ellas, la Ley Orgánica 2/2024, de 1 de agosto, de representación paritaria, que añadió el art. 12.2 bis, y la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, que modificó el art. 5.2—, sin alterar el esquema jerárquico descrito en torno al presidente, los ministros y el Consejo de Ministros. El presidente propone al Rey el nombramiento y la separación de los ministros (arts. 2.2.k y 12.2).

Una cuestión abierta: jerarquía y algoritmo. La Administración automatizada plantea una pregunta nueva a un principio antiguo: ¿quién manda cuando decide un sistema informático? El art. 41.2 de la Ley 40/2015 exige fijar de antemano el órgano competente y el que responde a efectos de impugnación; el art. 13 del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, exige que la actuación automatizada se autorice por resolución del titular del órgano; y el Reglamento (UE) 2024/1689, de Inteligencia Artificial, impone la supervisión humana de los sistemas de alto riesgo (art. 14). La respuesta del Derecho es, en el fondo, jerárquica: la máquina ejecuta, pero responde el órgano. Sobre esta «reserva de humanidad», vid. Ponce Solé, J. (2019): «Inteligencia artificial, Derecho administrativo y reserva de humanidad: algoritmos y procedimiento administrativo debido tecnológico», Revista General de Derecho Administrativo, n.º 50.

Notas

1. Nieto, A. (1992): «La jerarquía administrativa», Documentación Administrativa, n.º 229, pp. 11 y ss. ↩
2. Hoy, los principios del art. 103.1 CE no poseen la misma entidad y significado que los fijados originariamente en 1978, porque la sociedad —de la que forman parte los tribunales y la doctrina— ha evolucionado en su percepción, en su comprensión y en su extensión. ↩
3. Garrido Falla, F. (1980): Comentarios a la Constitución, Madrid: Civitas, p. 1030. ↩
4. Fayol, H.: ponencia «La doctrina administrativa aplicada al Estado», II Congreso de Ciencias Administrativas, Bruselas, 1923; y Fayol, H. (1949): General and Industrial Management, Nueva York: Pitman. ↩
5. Gulick, L. y Urwick, L. (1937): Papers on the Science of Administration, Nueva York (reimpr. Augustus M. Kelley). ↩
6. Mooney, J. D. (1958): Principios de organización, Madrid: Instituto de Estudios Políticos. ↩
7. Álvarez Rico, M. (1979): «Consideraciones en torno a los principios de organización de la Administración Pública en la nueva Constitución española», Revista de Administración Pública, n.º 89, pp. 394 y ss. ↩
8. Santamaría Pastor, J. A. (2000): Principios de Derecho administrativo, vol. I, Madrid: Centro de Estudios Ramón Areces, p. 454. Para García de Enterría, la jerarquía es el núcleo del diseño napoleónico de la Administración, que ha perdurado en nuestras instituciones públicas; vid. García de Enterría, E. (1999): La Administración española, Madrid: Civitas. ↩
9. Santamaría de Paredes, V. (1903): Curso de Derecho administrativo, Madrid, p. 87. ↩
10. Gascón Hernández, J. (1952), en Homenaje a Gascón y Marín, pp. 59 y ss. ↩
11. De Valles, A. (1931): Teoria giuridica della organizzazione dello Stato, vol. I, Padua, pp. 270-278; y Romano, S.: L'ordinamento giuridico (1918; 2.ª ed., 1946). Guaita, en «La Administración militar», Revista de Administración Pública, n.º 7, 1952, p. 110, sostiene que la Administración nace cuando, con el triunfo de Augusto, se produjo una yuxtaposición en las magistraturas romanas, creándose otras con actividades fiscales cuyos miembros fueron llamados «militares». Fueron el germen de una rica burocracia que se impuso en el Bajo Imperio. La Administración calcó su organización del Ejército y fue tan próspera que en el siglo IV, con Constantino, recibió el nombre de militia literata, término equivalente a burocracia o administración, como explica Guaita en el trabajo citado. Para A. M. Palmer, el término militia designa en general el servicio al Estado, sea en el ejército (militia armata) o en las oficinas imperiales (militia literata); vid. Habis, n.º 27, Sevilla: Universidad de Sevilla, 2006. ↩
12. Pelorson, J.-M. (1980): Les «letrados», juristes castillans sous Philippe III. Recherches sur leur place dans la société, la culture et l'État, Poitiers, pp. 36-39. También Forsthoff, E. (1958): Tratado de Derecho administrativo, Madrid: Instituto de Estudios Políticos, p. 563. ↩
13. Santolaya Machetti, P. (1984): Descentralización y cooperación, Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local. ↩
14. Barrachina Juan, E. (1992): «Problemas en la ejecución del principio de coordinación», Revista de Administración Pública, n.º 128, p. 87. ↩
15. García Martínez, E. (1969): «La desconcentración de funciones y los recursos administrativos ordinarios», Revista de Administración Pública, n.º 45, p. 247; y Bassols Coma, M. (1979): «Las relaciones entre la Administración periférica del Estado y las Comunidades Autónomas en la Constitución», Revista de Administración Pública, n.º 89, p. 69. ↩
16. Parejo Alfonso, L. (1983): Estado social y Administración pública, Madrid: Civitas, p. 136. ↩
17. Méndez, A. (1971): «La centralización: conceptos y elementos», Revista de Administración Pública, n.º 65, pp. 25 y ss. ↩
18. Chevallier, J. y Loschak, D. (1978): Science administrative, París, pp. 181 y ss. ↩
19. Sánchez Morón, M. (2015): Derecho administrativo. Parte general, Madrid: Tecnos, p. 76; y Barcelona Llop, J. (1992): «Una aproximación al principio de jerarquía en las instituciones penitenciarias y en las fuerzas y cuerpos de seguridad», Documentación Administrativa, n.º 229. ↩
20. Parada Vázquez, R. (2010): Derecho administrativo, t. II, Madrid: Marcial Pons, p. 45. ↩
21. Vid. Lorenzo de Membiela, J. B. (2013): Fundamentos de recuperación empresarial, Valencia. ↩
22. Martín-Retortillo, L.: «La Administración en la Constitución», Revista de Estudios Políticos, n.º 37, pp. 56-58. ↩
23. Entró en vigor el 2 de octubre de 2016, al año de su publicación, según su disposición final decimoctava.1 y en los términos allí establecidos. ↩
24. Porras Ramírez, J. M. (1998): «Función de dirección política y potestad reglamentaria del Presidente del Gobierno, de acuerdo con la Ley 50/1997, de 27 de noviembre», Revista de Administración Pública, n.º 146, pp. 345 y ss. Algún autor sostiene que la relación entre el presidente y sus ministros (órgano superior de la Administración) es solo política y no jerárquica, porque no cabe emplear el régimen disciplinario. Sin embargo, la separación del ministro por pérdida de la confianza del presidente, por cualquier motivo (arts. 2.2.k) y 12.2 de la Ley 50/1997), es una opción que conmina a comportamientos leales y traspasa los umbrales de los ilícitos disciplinarios. Esta mecánica es similar a la empleada en la empresa privada con los cargos directivos. ↩
25. González Cueto, T. (1998): «La Ley del Gobierno y su articulación con la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado», Cuadernos y Estudios de Derecho Judicial, Consejo General del Poder Judicial, pp. 123-151. ↩
26. Vigente hasta el 18 de diciembre de 1997. Fue la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, la que derogó los escasos artículos aún vigentes (disposición derogatoria única, apartado 1, letra a). Según la STS (Sala 3.ª) de 18 de octubre de 1957, ponente Cordero de Torres, esta norma solo era aplicable a la Administración central, no a la local: «[…] En el problema de las facultades de los órganos administrativos para declarar por sí la nulidad de sus actos o promover la declaración de dicha nulidad, partiendo de su anulabilidad, no deja de ser significativa la diferencia entre las normas que rigen la conducta de la Administración del Estado y las aplicables en la esfera de la Administración local […]». ↩
27. La LRJAE de 1957 fue declarada constitucional por la STC 76/1986, de 9 de junio, que sentó la doctrina de la «continuidad del ordenamiento jurídico» respecto de la legislación preconstitucional, para evitar vacíos jurídicos. Como argumentan Atienza y Ruiz Manero, la regla de reconocimiento existe como una norma convencional o consuetudinaria que proporciona el criterio último de justificación jurídica: más allá de ella no hay criterios jurídicos de ningún tipo. Vid. Meilán Gil, J. L. (1996): «La Administración pública a partir de la Constitución española de 1978», Revista Española de Derecho Constitucional, n.º 47; Meilán Gil, J. L. (1998): «La jurisdicción contencioso-administrativa y la Constitución española de 1978», en Jornadas de estudio sobre la jurisdicción contencioso-administrativa, A Coruña: Universidade da Coruña, pp. 13 y ss.; Requejo Pagés, J. L. (1998): «Las normas preconstitucionales y el mito del poder constituyente», Cuadernos de Derecho Constitucional, pp. 57 y ss. y 101 y ss.; y Atienza, M. y Ruiz Manero, J. (1996): «La regla de reconocimiento y el valor normativo de la Constitución», Revista Española de Derecho Constitucional, n.º 47, p. 46. ↩
28. Weber, M. (1918): Parlament und Regierung im neugeordneten Deutschland, Múnich, p. 144. ↩
29. Weber, M. (1944): Economía y sociedad, vol. IV, México: Fondo de Cultura Económica, pp. 100-101. ↩
30. Lorenzo de Membiela, J. B. (2004): «De la profesionalización administrativa a las cesantías y de la libre designación al cese en el ámbito de la Administración periférica», Revista Galega de Administración Pública, n.º 38, pp. 109-122. ↩
31. Fernández-Carnicero González, C. J. (1983): «La burocracia como tradición», Revista de Administración Pública, n.º 100-102, p. 1645. Vid. las referencias a la burocracia en la tesis doctoral de De Membiela Guitián, A. J. (1950): La municipalización de los servicios públicos, pról. de C. Ruiz del Castillo, Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, pp. 8, 113, 116, 126, 130, 156 y 169. ↩
32. Prats Català emplea «administración» como sinónimo de «burocracia»; vid. Prats i Català, J. (2005): De la burocracia al management, del management a la gobernanza. Las transformaciones de las Administraciones Públicas de nuestro tiempo, Madrid: INAP e Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya, p. 99. ↩
33. Waldo, D. (1961): Estudio de la Administración pública, Madrid: Aguilar, p. 15. ↩
34. Morell Ocaña, L. (2001): «Dirección de la Administración pública por el Gobierno y garantías de imparcialidad administrativa», Revista de Administración Pública, n.º 156, p. 37. ↩
35. Mintzberg, H. (2001): Diseño de organizaciones eficientes, Buenos Aires: El Ateneo. ↩
36. García-Pelayo, M. (1987): Burocracia y tecnocracia, Madrid: Alianza Editorial, pp. 62 y ss. ↩
37. Parejo Alfonso, L. (1983): Estado social y Administración pública, cit., p. 137. ↩
38. Lorenzo de Membiela, J. B. (2013): «Gestión pública y sus modelos internacionales», Actualidad Administrativa, n.º 12, pp. 4 y ss. ↩
39. Olías de Lima, B. (2001): La nueva gestión pública, Madrid: Prentice Hall, p. 9. ↩
40. Olías de Lima, B. (2001): La nueva gestión pública, cit., p. 9. ↩
41. Schumpeter, J. A. (1949): Capitalism, Socialism and Democracy, Nueva York: Harper. ↩
42. Vid. Martínez Puón, R. (2003): La profesionalización de la Administración pública en México: dilemas y perspectivas, Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública. ↩

Para seguir leyendo

• Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, arts. 3, 6, 7 y 10: BOE.
• Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: BOE.
• Real Decreto Legislativo 5/2015, Estatuto Básico del Empleado Público, art. 54: BOE.
• Nieto, A. (1992): «La jerarquía administrativa», Documentación Administrativa, n.º 229.
• Weber, M.: Economía y sociedad, México: Fondo de Cultura Económica.
• Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, texto consolidado: BOE.
• Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción: BOE.
• STS (Sala 3.ª) 339/2026, de 18 de marzo, ECLI:ES:TS:2026:1339, y STS 1307/2025, de 20 de octubre, ECLI:ES:TS:2025:4713: CENDOJ.
• Linz, J. J. y Stepan, A. (1996): Problems of Democratic Transition and Consolidation, Baltimore: Johns Hopkins University Press.
• Ponce Solé, J. (2019): «Inteligencia artificial, Derecho administrativo y reserva de humanidad», Revista General de Derecho Administrativo, n.º 50.

Publicado originalmente en 2020; revisado y actualizado en octubre de 2026. Imágenes: Pixabay (CC0).

Cómo citar esta entrada

Lorenzo de Membiela, Juan B.: «Sector público y jerarquía: las Leyes 39/2015 y 40/2015», Sucesos Contemporáneos. Disponible en: https://membielaguitian.blogspot.com/2020/02/sector-publico-y-jerarquialey-392015-y.html

Sobre el autor

JLM

Juan B. Lorenzo de Membiela

Doctor en Derecho · Universidad de Valencia

Especialista en Derecho administrativo, empleo público y Derecho del trabajo. Investiga la historia naval de la Monarquía hispánica —de la Gran Armada a Trafalgar—. Es autor de Estudios sobre Trafalgar: tempestad, marinos e imperio (Sevilla, 2019) y de una veintena de libros y 169 artículos científicos de Derecho público y del trabajo. Colabora en El Confidencial Digital y El Español. Desde este blog publica microensayos que contrastan los hechos con fuentes académicas y autorizadas.

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