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martes, 12 de agosto de 2014

La buena administración ( 3 min.)


La buena administración ( 3 min.)

por

Juan B Lorenzo de Membiela



I. El Principio a la  buena administración.
                                                                                                                                                                                                                        
Las consecuencias derivadas de la Recomendación núm. R (80) 2, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 11 de marzo de 1980, relativa al ejercicio de poderes discrecionales  por las autoridades administrativas y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas junto al  Tribunal de Primera Instancia, cristalizaron  en el derecho a una buena administración recogida en el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales (CDF) de la Unión Europea  de 7 de diciembre de  2000 que aunque no se integra en los Tratados Constitutivos fueron asumidos por todos los países en Niza [1]. El art. 41 dice: 


El Derecho a una buena administración  previsto en el art. 41 CDF debe su origen  a la jurisprudencia del TJCE  pero también en el derecho primario de la UE , si bien para López Castillo lo atribuye  en exclusiva  a sus ciudadanos[2], art. 21 Tratado de Roma. García Roca lo atribuye a los administrados no a los ciudadanos  Aunque no lo considera como un autentico derecho fundamental porque falta  una fundamentación cultural y un objeto preciso y susceptible de reclamación[3]. Sin embargo, es innegable que el TJCE lo ha moldeado como derecho fundamental con una nutrida jurisprudencia  que abarca diversos derechos:

1.    Derecho a un tratamiento equitativo, imparcial y razonable de los asuntos por parte de las instituciones y órganos de la Unión y en un plazo razonable o sin dilaciones indebidas

2.    Derecho del afectado a ser oído.

3.    El derecho de acceso al expediente.

4.    La responsabilidad contractual y extracontractual de la Unión.

                  5. La obligación de motivar las decisiones administrativas.

5.    El derecho a dirigirse y recibir respuesta en la lengua de los Tratados de su elección.

6.     El art. 42 CDF que permite someter al Defensor del Pueblo Europeo la mala administración de los órganos e instituciones europeas.

7.     La garantía de la autoridad e imparcialidad del poder judicial[4]


 Cabe apuntar  que  el derecho a la buena administración  es construido por la  jurisprudencia , receptiva a las inquietudes innovadoras  de la dogmática, plasmando interpretaciones más favorables para el desenvolvimiento de una optima gestión en beneficio de los ciudadanos. Opto por la expresión ciudadanos que administrados, en tanto que el término primero posee una mayor extensión , indudablemente mas basta que administrado , que implica interacciones de cualquier genero con la  Administración .

El Código Europeo de Buena Conducta Administrativa de 2005, concreta la  práctica el derecho a una buena administración contendido en el art. 41 CDF. Recogiendo como tales las siguientes pautas :


1.Toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.


2 Este derecho incluye en particular:

–  el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente.

–  el derecho de  toda persona  a  acceder  al  expediente que  le  afecte dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial.


–  la  obligación  que  incumbe  a  la  administración  de  motivar  sus decisiones.

3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Comunidad de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.


4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y deberá recibir una contestación en esa misma lengua.


Al amparo del art. 195 del Tratado de Roma y el Estatuto del Defensor del Pueblo  compete a éste la investigación sobre la mala administración . La  definición  de  mala  administración establecida  por  el  Defensor  del  Pueblo  y  contenida  en  su  Informe Anual de 1997 es la siguiente: «Se  produce  mala  administración  cuando  un  organismo  público no  obra  de  conformidad  con  las  normas  o  principios  a  los  que  debe estar sujeto » .

II. Resoluciones judiciales sobre el derecho a la buena administración


1. El principio a una buena administración estima adecuado el traslado de funcionarios de un municipio a otro cuando las necesidades del servicio lo requieran con independencia de su cualidad sindical.

Sentencia Tribunal Europeo de Derechos Humanos Estrasburgo (Sección 2ª), de 20 septiembre 2005 Caso Ertas Aydin y otros contra Turquía[5], FD 52:

«  Aunque las decisiones de traslado sean consideradas por las demandantes como una injerencia de las autoridades nacionales en su derecho a ejercer actividades sindicales, el Tribunal afirma que estas medidas se inscriben en el marco de la gestión y del ejercicio de una buena administración del servicio público del Estado. Al decidir el traslado de las interesadas a otra ciudad o a otra región, las autoridades nacionales actuaron en el marco de su margen de valoración. Señala igualmente que las autoridades no infligieron a las demandantes otro daño que el inherente al propio traslado, de manera que mantuvieron el equilibrio justo que debe reinar entre los diferentes intereses, a saber una buena gestión del servicio público y el derecho de las demandantes a ejercer actividades sindicales» .


Y FD 52:
«  Por tanto, a la luz del conjunto de las circunstancias del presente caso, el Tribunal constata que las demandantes no demostraron que las decisiones de traslado adoptadas en su contra constituyeron una injerencia tal que su derecho a ejercer actividades sindicales fue vulnerado en sustancia» .

2. Consagra el principio a una buena administración la celeridad en los procesos judiciales.

Sentencia Tribunal Europeo de Derechos Humanos Estrasburgo (Sección 2ª), de 24 mayo 2005[6] ,Caso Intiba  contra Turquía. Demanda núm. 42585/1998, que consagra el principio a una buena administración que protege la celeridad en los procesos judiciales, FD  54 :




Sentencia Tribunal Europeo de Derechos Humanos Estrasburgo (Sección 3ª), de 1 agosto 2000 Caso C. P. y otros contra Francia[7].

3. Límites a la libertad de expresión por incidencia del principio a una buena administración que consagra la presunción de inocencia del inculpado.

Sentencia Tribunal Europeo de Derechos Humanos Estrasburgo (Sección 3ª), de 3 octubre 2000 [8] Caso Du Roy y Malaurie contra Francia, FD 34:


4. El principio a una buena administración de justicia obliga que cualquier restricción de derechos de defensa  se encuentren suficientemente fundamentados.

Sentencia Tribunal Europeo de Derechos Humanos Estrasburgo, de 23 abril 1997 Caso Van Mechelen y otros contra Países Bajos[9].

5. Principio de  buena administración de justicia y dignidad de la profesión de abogado.

Sentencia Tribunal Europeo de Derechos Humanos Estrasburgo, de 24 febrero 1994 Caso Casado Coca contra España, Demanda núm. 15450/1989[10], FD 55:




6. Derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes está matizado por el principio a una buena administración  de justicia  en protección de los intereses de las partes.

 STC , Sala 2ª,  13 noviembre de 2000[11], FD cuarto:

« […] En primer lugar, hemos declarado con tanta reiteración que excusa la cita de las anteriores decisiones que una de las proyecciones del derecho a la tutela judicial efectiva que el art. 24.1 CE reconoce a todos consiste en que las resoluciones judiciales firmes tengan, en los propios términos de sus fallos, la eficacia que nuestra Constitución (art. 118 CE) y el resto del Ordenamiento jurídico les otorgan. Correspondiendo a los Tribunales velar por su cumplimiento, en el ejercicio de la función jurisdiccional que el art. 117.3 les atribuye. Si bien hemos precisado, en segundo término, que cuando de la ejecución provisional de las Sentencias se trata no estamos ante un derecho fundamental directamente comprendido en el art. 24.1 CE sino ante un derecho de configuración legal que el legislador puede establecer sometiéndolo a determinados requisitos y garantías, dictados tanto en interés de una buena administración de la justicia como en orden a la adecuada protección de los intereses de las partes en el proceso (SSTC 80/1990, de 26 de abril [RTC 1990\80], 87/1996, de 21 de mayo [RTC 1996\87], y 105/1997, de 2 de junio [RTC 1997\105])[…]»  .

7. La  ausencia de circunstancias excepcionales que justifiquen la falta de audiencia del demandante, siendo esta beneficiosa para la buena administración de justicia causa violación del principio de contradicción.


Sentencia Tribunal Europeo de Derechos Humanos Estrasburgo, de 11 julio 2002 Caso Göç contra Turquía[12].

8. La inactividad de la Administración más allá de los plazos establecidos en las normas constituye una lesión al principio a una buena administración

Sentencia Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas Luxemburgo (Gran Sala), de 12 julio 2005 Comisión/CEVA Santé animale y otros[13].

9. Principio a una buena administración  protector de la óptima   gestión de los organismos administrativos: dilaciones indebidas e infracción del principio de confianza legitima .

Sentencia Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas Luxemburgo (Sala Cuarta), de 16 marzo 2005 En BW Kernkraft/Comisión[14], FD 69:

«  La demandante alega que la Comisión también violó el principio de buena administración haciendo fracasar, con su gestión inadecuada del contrato, las negociaciones contractuales de que se trata. La Comisión tenía la obligación de preparar su decisión con toda la diligencia debida y de ponderar los intereses en liza (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 19 de marzo de 1997 [TJCE 1997\63], Oliveira/Comisión, T-73/95, Rec. pg. II-381, y de 9 de julio de 1999 [TJCE 1999\171], New Europe Consulting y Brown/Comisión, T-231/97, Rec. pg. II-2403). Además, las intervenciones de los diferentes órganos administrativos o políticos de una institución de la Unión Europea no pueden justificar que dicha institución no muestre una actitud coherente y constante frente al interesado (sentencia Embassy Limousines & Services/Parlamento [TJCE 1998\324], antes citada, apartado 87). Por consiguiente, el interesado no tiene por qué sufrir las consecuencias de que la Comisión pierda el control sobre las negociaciones o precise mucho más tiempo del habitualmente necesario para adoptar su decisión debido a la rotación interna del personal responsable. Ahora bien, eso es precisamente lo que ocurrió en su caso. La Comisión infundió y mantuvo la confianza legítima de la demandante, de diversos modos y en distintas fases de las negociaciones contractuales, demostró en repetidas ocasiones las deficiencias de su gestión del contrato y dio prueba de una organización interna poco satisfactoria» .

10. El principio a una buena administración comprende derecho de defensa, la  seguridad jurídica y la proscripción de  incoación del procedimiento disciplinario de manera excesivamente extemporánea y adoptar una sanción disciplinaria sin esperar a la resolución firme del órgano jurisdiccional penal.


Sentencia Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas Luxemburgo (Sala Quinta), de 10 junio 2004 François/Comisión[15].


11. El principio a una buena administración  obliga a la Administración a un agilidad procedimental en la investigación de presuntas irregularidades disciplinarias, violando dicho principio actuaciones  disciplinarias dilatadas en el tiempo que causan daño moral.


Sentencia Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas Luxemburgo (Sala Quinta), de 10 junio 2004 François/Comisión[16], FD 110:

«  Por lo que respecta al perjuicio moral, según jurisprudencia reiterada, salvo en circunstancias particulares, la anulación de la decisión impugnada por un funcionario constituye por sí misma una reparación adecuada y, en principio, suficiente del perjuicio que dicho funcionario pueda haber sufrido (sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 27 de febrero de 1992, Plug/Comisión, T-165/89, Rec. pg. II-367, apartado 118; Hautem/BEI, antes citada, apartado 82, y Willeme/Comisión, antes citada, apartado 97). No obstante, cabe subrayar que en el presente caso las diversas decisiones y dictámenes administrativos que formaron parte del procedimiento disciplinario formularon acusaciones contra el demandante que resultaron inexactas. Por otro lado, la Comisión inició el procedimiento disciplinario vulnerando el principio del plazo razonable y el procedimiento disciplinario se prolongó, además, durante un período de casi tres años hasta la sanción. Por último, la Comisión no suspendió el procedimiento disciplinario en espera de la conclusión del proceso penal incoado contra el demandante. El Tribunal de Primera Instancia considera que este conjunto de circunstancias provocó al demandante un menoscabo de su reputación y perturbaciones en su vida privada y le mantuvo en un estado de incertidumbre prolongada. Estas circunstancias constituyen un daño moral que debe ser reparado. A este respecto, no cabe considerar que dicho daño quede adecuadamente reparado mediante la anulación de la decisión impugnada. En efecto, esta anulación no puede, en las circunstancias concretas del caso, eliminar retroactivamente el daño moral sufrido por el demandante» .

12. El principio a una buena administración de justicia comprende la aplicación rigurosa del principio de carga de la prueba.

Sentencia Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas Luxemburgo (Sala Quinta), de 4 marzo 2004 Alemania/Comisión[17], FD 81:

«  De ello se deduce que la correcta aplicación de las reglas sobre el reparto de la carga de la prueba implica, en principio, cumplir el artículo 10 CE (RCL 1999\1205 ter y LCEur 1997\3695). En este sentido, el tercer motivo del Gobierno alemán se confunde con su primer motivo, que ha sido desestimado. En efecto, las argumentaciones en las que se basa este tercer motivo se refieren, esencialmente, a la aplicación de las normas sobre el reparto de la carga de la prueba»
                     
13. Atentan al principio a una buena administración  que las decisiones o acuerdos administrativos no hayan sido adoptados dentro de determinados límites temporales  violando  el principio de  confianza legitima.

Sentencia Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas Luxemburgo (Sala Tercera), de 13 marzo 2003 José Martí Peix/Comisión.[18], FD 97:

«  La demandante afirma que, según reiterada jurisprudencia, existe en Derecho comunitario un principio general, basado en las exigencias de seguridad jurídica y de buena administración, que obliga a la administración a ejercer sus facultades dentro de determinados límites temporales, en aras de la protección de la confianza legítima que en ella depositan los administrados (sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1970, Boehringer/Comisión, 45/69, Rec. pg. 769, apartado 6; de 3 de marzo de 1982, Alpha Steel/Comisión, 14/1981, Rec. pg. 749; de 26 de febrero de 1987 (TJCE 1987\48), Consorzio Cooperative D'Abruzzo/Comisión, 15/1985, Rec. pg. 1005, y conclusiones presentadas en dicho asunto por el Abogado General señor Mischo, Rec. pg. 1014; sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de noviembre de 1987 [TJCE 1988\41], RSV/Comisión, 223/1985, Rec. pg. 4617; sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 24 de abril de 1996 (TJCE 1996\75), Industrias Pesqueras Campos y otros/Comisión, asuntos acumulados T-551/1993 y T-231/1994 a T-234/1994, Rec. pg. II-247). La demandante alega que, en caso de solicitud de devolución de una ayuda financiera tras un período de tiempo excesivamente largo, la Comisión no actúa con la debida diligencia e incumple las exigencias de seguridad jurídica y de buena administración» .
14. Es una exigencia del principio a una buena administración facilitar todas las informaciones pertinentes a la otra parte actuante en el procedimiento.

Sentencia Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas Luxemburgo (Sala Tercera), de 27 febrero 2003 Bonn Fleisch Ex- und Import/Comisión, FD 107:

«  También procede examinar la cuestión de si, en el presente caso, la Comisión respetó su deber de buena administración del contingente GATT recabando de las autoridades españolas y comunicando a las autoridades de los demás Estados miembros «todas las informaciones pertinentes» a efectos del artículo 14 bis del Reglamento núm. 1468/1981 (LCEur 1981\185)» .
15. El principio a una buena administración obliga a la Administración a tratar con dignidad a los administrados y respetar su reputación .

Sentencia Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas Luxemburgo (Sala Cuarta), de 6 julio 2000 Volkswagen/Comisión, FD 281:

« […] Pues bien, como acaba de subrayarse, en los procedimientos regidos por el principio contradictorio que puedan dar lugar a una condena, la naturaleza y el grado de severidad de las sanciones propuestas están, por sí mismas, cubiertas por el secreto profesional mientras no se haya aprobado definitivamente y pronunciado la sanción. Este principio se deriva, en particular, de la necesidad de respetar la reputación y dignidad del interesado mientras éste no haya sido condenado. En el caso de autos, procede considerar que la Comisión ha vulnerado la dignidad de la empresa imputada al provocar una situación en la que ésta ha tenido noticia por la prensa del contenido preciso de la sanción que debía, con gran probabilidad, imponérsele. En este sentido, el deber de la Comisión de no divulgar a la prensa información sobre la sanción precisa proyectada no sólo coincide con su obligación de respetar el secreto profesional, sino también con su obligación de buena administración […] » .
16. Objetividad en la actuación administrativa.

 STS , Sala de lo Contencioso Administrativo ,Sección 7ª, 7  de octubre de 1999[19], estima que el principio a una buena administración es el antecedente del art. 103.1º CE : la Administración sirve con objetividad los intereses generales. El FD  quinto establece:

«  Intencionadamente se han expresado los referidos argumentos de la Sentencia recurrida, no desvirtuados en el escrito de interposición del recurso de casación, con el fin de precisar que, en definitiva, los criterios de referencia contenidos en la cláusula 17ª, funcionan como «directivas» a las que ha de atenerse necesariamente en sus valoraciones el órgano contratante, lo que ya de por sí exige una motivación o un razonamiento en el que se explique el proceso intelectual seguido para adoptar la decisión sobre cuál sea la proposición más ventajosa, de modo que si falta tal motivación o si ésta, si es que de algún modo concurre, no justifica adecuadamente, aduciendo buenas razones en favor de la decisión adoptada siempre en relación con esos «criterios básicos» a que aluden el art. 36, párrafo 2º y 115, párrafo 1º de su Reglamento, «de conformidad a los cuales el órgano de contratación acordará aquélla» (la adjudicación), según el primero de los citados (motivación en que se concentra el objeto del control judicial), resultará que se incurre en el ámbito de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, garantizada en el art. 9.3 de la Constitución, y se priva al órgano jurisdiccional de la posibilidad de controlar si la actividad de la Administración sirve con objetividad los intereses generales, conforme al art. 103.1 de la Norma Fundamental, y viene inspirada por las exigencias de los principios de buena administración (art. 3 de la Ley de Contratos y 111 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril [RCL 1986\1238, 2271 y 3551]) que es lo que justamente impone a los Tribunales el art. 106.1 de la Constitución» .

17. El principio a una buena administración proscribe la arbitrariedad en la actuación de los poderes públicos.

STS , Sala de lo Contencioso Administrativo ,Sección 7ª, 29  de junio de 1999, FD  quinto – que aún desestimatorio del recurso de casación evita pronunciarse sobre este principio sobre la consideraciones procesales-:

«  El segundo motivo de casación tampoco puede prosperar. La principal alegación para fundar este motivo es que las adjudicaciones a esas otras empresas distintas de la recurrente han de ser consideradas contrarias al principio de buena administración que consagran los artículos 3 del TALCE y 4 del RCE. Y esto porque las ofertas de la recurrente deberían haber sido estimadas como las más ventajosas, y, en la hipótesis de que hubieran merecido ser valoradas como equivalentes todas las ofertas, habría debido prevalecer la que incluía el canon más ventajoso[…] » .




[1] Sobre el valor jurídico de este documento, véase, por ejemplo, Marsal i Ferret, Objectius i gènesi de la Carta de Drets Fonamentals de la Unió Europea: elements moduladors de la seva eficacia jurídica, «Autonomies», 27, diciembre de 2001, p. 75.

[2] López Castillo, A., Algunas consideraciones en torno a la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, Revista de Estudios Políticos ,  2001, 113, pp. 59-60.

[3] García Roca, J., Originario y derivado en el contenido de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea: los test de constitucionalidad y convencionalidad, Revista de Estudios Políticos , 2001, 119, p. 182.

[4] Fernández Segado, F., La libertad de expresión en la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Revista de Estudios Políticos , 1990,  70, p. 112.

[5] (TEDH 2005,96).

[6] (TEDH 2005,53).

[7] (TEDH 2000,423).

[8] (TEDH 2000,158).

[9] (TEDH 1997,25).

[10] (TEDH 1994,1).

[11] Recurso de Amparo núm. 709/1997. (RTC 2000\266)


[12] Demanda núm. 36590/1997. (JUR 2002,181185).


[13] (TJCE 2005,220).

[14] (TJCE 2005,72).

[15] (TJCE 2004,264)

[16] (TJCE 2004,264)

[17] Recurso de Anulación. Asunto C-344/2001. (TJCE 2004,57).

[18] (TJCE 2003,83).

[19] (RJ 1999, 8840).

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