Sinopsis
| Idea principal | Conclusión |
|---|---|
| Raíz romana | Ulpiano (Digesto 50, 16, 131) ya exige que la pena descanse en un delito y en una ley que la establezca. |
| Tradición hispánica | El Fuero Juzgo prohíbe al juez conocer de pleitos que no estén contenidos en las leyes. |
| Triple garantía | El principio se despliega en garantía criminal, garantía penal o disciplinaria y garantía judicial. |
| Ley y reglamento | La remisión al reglamento solo es válida si la ley fija los elementos esenciales de la infracción y de la sanción (Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 1995). |
| Derecho fundamental | El art. 25 de la Constitución española lo configura como derecho subjetivo protegido por el recurso de amparo, reforzado por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el Convenio Europeo de Derechos Humanos y la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 10.2 de la Constitución). |
El principio de legalidad, tal y como viene recogido en los arts. 9.3º y 25.1º de la Constitución española (CE), ha tenido una larga trayectoria histórica. Sus antecedentes se encuentran en el Derecho romano. Ulpiano (Digesto 50, 16, 131 pr. y 1) afirma que poena sine fraude esse non potest («no puede haber pena sin delito») y que poena non irrogatur, nisi quae quaque lege vel quo alio iure specialiter huic delicto imposita est («no se impondrá pena, sino la que por alguna ley o por algún otro derecho se establece especialmente para ese delito»)[1]. De estos cánones derivó el principio de certeza de la ley sancionadora, expresado en la máxima nulla poena sine lege certa. La regla fue recogida posteriormente en el Fuero Juzgo de Recesvinto[2]: nullus iudex causam audire praesumat, quae in legibus non continetur («ningún iuez non oya pleytos, sino los que son contenidos en las leyes»).
Como principio informador del ordenamiento jurídico, debe ser completado por otros dos, según Feuerbach: a) nulla poena sine crimine (die Zufügung einer Strafe ist bedingt durch die Existenz der bedrohten Handlung), y b) nullum crimen sine poena legali (das gesetzlich bedrohte Factum ist bedingt durch die gesetzliche Strafe).
En el principio de legalidad encuentra expresión el Estado de Derecho en su forma original, como apunta Rodríguez Devesa, y es al Derecho penal a quien se debe su construcción[3] y el persistente esfuerzo por asegurar las libertades básicas del ser humano. No es baladí recordar la entidad que reviste este principio, que, dadas sus repercusiones en la configuración del Estado de Derecho, habría que calificar como valor constitucional, sin perjuicio de ser construido como derecho fundamental, lo que a la postre le otorga la viabilidad procesal del art. 53.2º CE.
El reconocimiento del principio de legalidad fundamenta las siguientes garantías:
1. Garantía criminal, que exige la previa tipificación de las acciones u omisiones consideradas, en el ámbito disciplinario, como faltas. Es más, exige que las normas disciplinarias ostenten rango de ley, sin perjuicio —a semejanza de lo que ocurre en el Derecho penal— de admitir la existencia de las llamadas leyes penales en blanco en atención a la naturaleza de la materia regulada[4] y, con ello, implícitamente, una justificación de la posibilidad de que el reglamento entre a regular los ilícitos disciplinarios. No obstante, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 24 de octubre de 1995[5], exige que en el producto de esas remisiones autorizadas por las leyes penales en blanco queden determinados los elementos de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones que se han de imponer. El fundamento de derecho (FD) primero de la sentencia razona:
«[…] El problema de las denominadas leyes penales en blanco —quid de la cuestión planteada en este motivo— ha sido abordado y resuelto tanto por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo como por el Tribunal Constitucional, el cual ha reconocido la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, especificando que el artículo 25.1 de la Constitución determina que la potestad sancionadora de la Administración ha de tener su cobertura en una norma de rango legal, pero no excluye que esa norma contenga remisiones a normas reglamentarias, siempre que en aquélla queden suficientemente determinados los elementos de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer.
Por su parte, la Sala Segunda de lo Penal de este Tribunal Supremo tiene reiteradamente proclamado que la técnica de las leyes penales en blanco es compatible con el principio de reserva de ley en materia penal del artículo 25.1 de la Constitución, lo que permite que una disposición penal sea completada por una norma de diversa jerarquía […]».
Es el caso, por ejemplo, del art. 6.f) del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (RD 33/1986): «La notoria falta de rendimiento que comporte inhibición en el cumplimiento de las tareas encomendadas»; del art. 6.h) RD 33/1986: «El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades», o del art. 6.k) RD 33/1986: «La participación en huelgas, a los que la tengan expresamente prohibida por la ley».
2. Garantía penal o garantía disciplinaria, en el sentido de que ninguna sanción disciplinaria deberá ser impuesta sin una previa tipificación normativa.
3. Garantía judicial, que, en el ámbito del Derecho penal, implica que ninguna pena podrá ejecutarse sino en virtud de sentencia firme y que, en el ámbito disciplinario, supone el sometimiento de la Administración pública a los dictados de los órganos jurisdiccionales ante una revisión jurisdiccional de la sanción impuesta.
El principio nulla poena sine lege tiene rango constitucional y queda recogido en los artículos 9.3º y 25.1º CE, como lo está en el Derecho canónico, en el canon 221 § 3 del Código de Derecho Canónico (CIC).
Es reiterado a través de tratados internacionales suscritos por España, y ello porque la interpretación de los derechos fundamentales deberá hacerse conforme a estos instrumentos internacionales (art. 10.2º CE). Entre ellos, directamente aplicable, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, de 7 de diciembre de 2000, que, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (1 de diciembre de 2009), tiene el mismo valor jurídico que los tratados (art. 6.1 del Tratado de la Unión Europea). Su art. 49.1º dice:
«Nadie podrá ser condenado por una acción o una omisión que, en el momento en que haya sido cometida, no constituya una infracción según el Derecho nacional o el Derecho internacional. Igualmente no podrá ser impuesta una pena más grave que la aplicable en el momento en que la infracción haya sido cometida. Si, con posterioridad a esta infracción, la ley dispone una pena más leve, deberá ser aplicada ésta […]».
El Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH), hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950, recoge en su art. 7.1º:
«Nadie podrá ser condenado por una acción o una omisión que, en el momento en que haya sido cometida, no constituya una infracción según el Derecho nacional o internacional. Igualmente no podrá ser impuesta una pena más grave que la aplicable en el momento en que la infracción haya sido cometida […]».
O bien en el art. 11.2º de la Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolución 217 A (III), de 10 de diciembre de 1948:
«Nadie será condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueron delictivos según el Derecho nacional o internacional. Tampoco se impondrá pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito».
Junto a ellos, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC), del Tribunal Supremo (TS) y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) lo sanciona, entre otras, en las sentencias del Tribunal Constitucional (SSTC) de 11 de julio de 1994[6], 11 de marzo de 1996[7], 1 de abril de 1996[8], 10 de enero de 1997[9] y 16 de mayo de 1997[10]; la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (STEDH) de 24 de febrero de 1998[11], y las sentencias del Tribunal Supremo (SSTS) de 5 de junio de 1998[12] y 9 de diciembre de 1998[13], que consagran el aforismo nullum crimen, nulla poena sine lege penali, praevia, stricta et scripta.
Legalidad significa primacía de la ley respecto de cualquier otra norma. Está recogida en el art. 9.1º CE: «Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico»; en el art. 97 CE, que atribuye al Gobierno la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes, y en el art. 117.1º CE, que somete a jueces y magistrados al imperio de la ley. Pero es la vinculación de este principio con la Administración lo que reclama la atención.
El principio de legalidad determina el ámbito de actuación de la organización pública. Si no concurre la ley, no pueden existir potestades administrativas. De ahí la disputa dogmática sobre si es precisa o no una concreción detallada del contenido de las potestades, cuestión difícil de resolver en un plano general y que exige distinguir en algunos ámbitos; la potestad disciplinaria es uno de ellos. Esto provoca que algún sector de la doctrina intente soslayar estas exigencias señalando que la Administración no está sometida a la ley, sino al Derecho, término este más amplio y de contornos difusos e imprecisos[14].
Integra el Estado de Derecho, definido en el art. 1.1º CE, ya que la ley debe ser expresión de la voluntad popular emanada de un Parlamento elegido mediante sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, completado con el respeto a los derechos fundamentales y el sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico. En suma, como apunta García de Enterría, cabe entender por Estado de Derecho la lucha contra las inmunidades del poder[15].
En la potestad disciplinaria, el art. 25 CE reconoce este principio frente a la Administración pública, construyéndose como un derecho subjetivo de carácter fundamental, según apunta la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) de 3 de octubre de 1983[16], FD segundo:
«[…] Debe, pues, subrayarse que existen unos límites de la potestad sancionadora de la Administración, que de manera directa se encuentran contemplados por el artículo 25 de la Constitución y que dimanan del principio de legalidad de las infracciones y de las sanciones. Estos límites, contemplados desde el punto de vista de los ciudadanos, se transforman en derechos subjetivos de ellos y consisten en no sufrir sanciones sino en los casos legalmente prevenidos y de autoridades que legalmente puedan imponerlas».
Criterio seguido por las SSTC de 21 de enero de 1988[17] y 29 de marzo de 1989[18]. Es decir, se articula no solo como un elemento esencial del derecho objetivo, sino como un derecho subjetivo de los ciudadanos, y todo ello interpretado conforme a los tratados internacionales suscritos por España[19].
Cómo citar esta entrada
Lorenzo de Membiela, Juan B.: «El principio de legalidad y sus principios derivados (estudio)», Sucesos Contemporáneos. Disponible en: https://membielaguitian.blogspot.com/2016/03/el-principio-de-legalidad-y-sus.html
Sobre el autor
Juan B. Lorenzo de Membiela
Doctor en Derecho · Universidad de Valencia
Especialista en Derecho administrativo, empleo público y Derecho del trabajo. Investiga la historia naval de la Monarquía hispánica —de la Gran Armada a Trafalgar—. Es autor de Estudios sobre Trafalgar: tempestad, marinos e imperio (Sevilla, 2019) y de una veintena de libros y 169 artículos científicos de Derecho público y del trabajo. Colabora en El Confidencial Digital y El Español. Desde este blog publica microensayos que contrastan los hechos con fuentes académicas y autorizadas.
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