Las relaciones de sujeción especial
El Tribunal Supremo ha adoptado criterios de la doctrina alemana que califican las relaciones de sujeción especial como cualitativamente diferenciadas de las relaciones de sujeción general, debido, fundamentalmente, a su ámbito de aplicación. Recordemos aquí algunas calificaciones del régimen disciplinario como propio de una esfera «doméstica»[1], referidas esencialmente a aspectos organizativos. La STS de 29 de diciembre de 1987[2] ilustra esa modulación del principio de legalidad dentro de la organización administrativa:
«[…] Este es un Reglamento de los que la doctrina y la jurisprudencia denominan organizativos, ya que no va dirigido a todos los ciudadanos en cuanto a tales, sino solamente a los que intervienen de una u otra forma en la prestación del servicio público del Mercado, lo cual genera una relación de sujeción especial de dichos cualificados ciudadanos respecto a la Administración, puesto que la misma no actúa en el ámbito de su supremacía ni en uso de su potestas, sino en un marco de acción directamente encaminado a la organización de los servicios públicos; y esto es lo que hace legalmente posible un Reglamento como el examinado que en su Título IV incluye definiciones de infracciones y de penalidades para los infractores, sin que a pesar de ello le sea aplicable la reserva de Ley establecida por el artículo 25.1 de la Constitución (RCL 1978\2836 y ApNDL 1975-85, 2875), porque como declaran las Sentencias del Tribunal Constitucional de 21 de enero y 7 de abril de 1987 (RTC 1987\2 y RTC 1987\42), en el seno de estas relaciones de sujeción especial la reserva de Ley pierde parte de su fundamentación material en cuanto expresivas de una capacidad administrativa de autoordenación que las distingue del ius puniendi genérico del Estado, lo cual determina que no sea aplicable a dicho Título IV la doctrina proclamada con carácter general por el propio Tribunal Constitucional —Sentencias de 30 de marzo de 1981 (RTC 1981\8), 3 de octubre de 1983 (RTC 1983\77) y 7 de abril de 1987— y por este Tribunal Supremo —Sentencias de esta Sala de 19 y 27 de abril de 1983 (RJ 1983\2829 y RJ 1983\2277) y 27 de diciembre de 1984 (RJ 1985\924) y de la Sala 3.ª de 6 de febrero y 11 de marzo de 1985 (RJ 1985\471 y RJ 1985\1203) y 10 de noviembre de 1986 (RJ 1986\6647)—, sobre la exigencia de Ley formal habilitante para el ejercicio de las potestades punitivas y sancionadoras de la Administración Pública y para la tipificación de las conductas sancionables. En consecuencia, declarada, con la sentencia apelada, la validez, en términos generales, del indicado Reglamento, pero anulados por ella algunos de sus preceptos, debemos entrar a examinar los mismos en cuanto dan motivo a esta apelación […]».
Es la tesis seguida por las SSTS de 29 de mayo de 1990[3] y de 28 de noviembre de 1989[4], y por el ATS de 5 de diciembre de 1988[5]. Este criterio de los tribunales lo reproduce la STSJ de Madrid de 18 de mayo de 2001[6], que analiza la inflexión de los principios de legalidad y reserva de ley. Para esta resolución, la sujeción especial autoriza no ya solo a prescindir del principio de legalidad del art. 25.1 CE por tratarse de una cuestión estrictamente organizativa, sino que, al amparo del mismo criterio, es posible crear infracciones acudiendo al reglamento sin necesidad de ley, sino de lo que la sentencia denomina «habilitación legal», en tanto la Administración no actúa en el ámbito de su supremacía ni en uso de su potestas, sino en un marco de acción directamente encaminado a la organización de los servicios públicos. El fundamento de derecho cuarto de la sentencia declara:
«Respecto de la infracción del principio de legalidad, ha de tenerse en cuenta que […] es una relación de sujeción especial derivada de su posición de concesionaria de un servicio público, ello supone que la vigencia del principio de legalidad se encuentre limitada, así lo señala la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 29 de diciembre de 1987 (RJ 1987\9855) analizando un reglamento similar de los que la doctrina denomina organizativos, ya que no va dirigido a todos los ciudadanos en cuanto a tales, sino solamente a los que intervienen de una u otra forma en la prestación del servicio público del Mercado, lo cual genera una relación de sujeción especial de dichos cualificados ciudadanos respecto a la Administración, puesto que la misma no actúa en el ámbito de su supremacía ni en uso de su potestas, sino en un marco de acción directamente encaminado a la organización de los servicios públicos. Y esto es lo que hace legalmente posible un reglamento como el examinado incluya definiciones de infracciones y de penalidades para los infractores, sin que a pesar de ello le sea aplicable la reserva de Ley establecida por el art. 25.1 CE, porque como declaran las Sentencias del Tribunal Constitucional de 21 enero 1987 (RTC 1987\1) y 7 abril 1987 (RTC 1987\42), en el seno de estas relaciones de sujeción especial la reserva de Ley pierde parte de su fundamentación material en cuanto expresivas de una capacidad administrativa de autoordenación que las distingue del ius puniendi genérico del Estado, lo cual determina que no sea aplicable la doctrina proclamada con carácter general por el propio Tribunal Constitucional —Sentencias de 30 marzo 1981 (RTC 1981\8), 3 octubre 1983 (RTC 1983\77) y 7 abril 1987 (RTC 1987\42)— y por el Tribunal Supremo en Sentencias de 19 abril 1983, 27 abril 1983 y 27 diciembre 1984, 6 febrero 1985 (RJ 1985\471), 11 marzo 1985 y 10 noviembre 1986 (RJ 1986\6647), sobre la exigencia de Ley formal habilitante para el ejercicio de las potestades punitivas y sancionadoras de la Administración pública y para la tipificación de las conductas sancionables. Así pues como señala la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 1/1987 de 21 de enero (RTC 1987\1) debe tenerse en cuenta que la referencia a la legislación vigente en el art. 25.1 CE, tiene un alcance diferente, al menos, en lo que se refiere a la tipificación del ilícito, cuando se trata de la determinación de contravenciones “faltas”, en el seno de una relación de sujeción especial, en estos casos la reserva de Ley cumple principalmente una función de garantizar la seguridad jurídica, de modo que los sometidos a una relación de sujeción especial puedan disponer de informaciones suficientes sobre las normas jurídicas aplicables en un determinado caso, y la norma debe formularse con la suficiente precisión para que se pueda prever razonablemente las consecuencias que puedan derivar de una determinada conducta. El poder de la Administración en estos casos proyecta su “autoridad” sobre quienes, al margen de su condición común de ciudadanos, adquieren el status específico de individuos sujetos a un poder público que no es el que, con carácter general, existe sobre el común de los ciudadanos. En virtud de esa sujeción especial, y en virtud de la efectividad que entraña ese sometimiento singular al poder público, el ius puniendi no es el genérico del Estado, y en tal medida la propia reserva de Ley pierde parte de su fundamentación material, dado el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria, expresiva de la capacidad propia de autoordenación correspondiente, para determinar en concreto las previsiones legislativas abstractas sobre las conductas identificables como antijurídicas en el seno de la institución. Claro está que también a estas relaciones de sujeción especial sigue siendo aplicable el art. 25.1, y, obviamente el principio de legalidad del art. 9.3 CE. Pero ello en este caso no puede tener el mismo alcance que en la potestad sancionadora general de la Administración ni mucho menos que respecto a las sanciones penales […]».
Polémica sentencia, polémica doctrina
Polémica sentencia y polémica doctrina. De toda ella se desprende un principio cuando menos preocupante para el funcionario público: su sometimiento a la organización prescindiendo incluso de los derechos constitucionales que como ciudadano posee.
Alejandro Nieto expone que ese concepto justifica que el derecho disciplinario deje de ser considerado una rama del derecho penal para convertirse en el objeto de una potestad doméstica de la Administración sobre sus empleados. Y ello permite resolver el importante problema constitucional del posible quebranto de la separación de poderes[7].
García de Enterría y Fernández la justifican en la protección de la propia organización más que en otros fines sociales generales, con efectos solo respecto de quienes están directamente en relación con su organización o funcionamiento[8].
García Macho, en esta misma línea argumentativa, la fundamenta en las prerrogativas del régimen franquista, lo que no resulta de recibo a la vista de las transformaciones jurídicas tan intensas que se han producido en las décadas posteriores; baste citar la Constitución. Por ello, no cabe determinar otra responsabilidad que la imputada al legislador constituyente por su falta de previsión. El autor la argumenta en que la Administración pública necesita cierta libertad en su actuación como medio de garantizar la eficacia y la realización de los intereses generales[9]. Históricamente, Santamaría Pastor sitúa esa potestad de organización, en la que se ubica la doméstica, como manifestación del Estado absoluto, a cuyo monarca le venía atribuida[10].
Pero esta tesis, asumida por autores y tribunales, ha provocado discrepancias. Montero y Casado de Amezúa, a la vista de las consecuencias de algunas sanciones disciplinarias, estima imprescindible contar con un decreto disciplinario informado por los mismos principios que rigen el ordenamiento penal, del que en ningún caso debe quedar enteramente desconectado[11]. Declara el autor que la actividad punitiva en el régimen disciplinario no se dirige propiamente a la resocialización; pero esta cuestión, a la vista de la incidencia de los arts. 24 y 25 CE, deberá ser considerada, porque el fundamento del régimen disciplinario y sus principios derivan precisamente de la Constitución, al no ser de aplicación los principios de la potestad sancionadora del título IX de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Legislación vigente
La Ley 30/1992 fue derogada por las leyes 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público. Los principios de la potestad sancionadora se recogen hoy en los arts. 25 a 31 de la Ley 40/2015, cuyo art. 25.3 excluye de su ámbito el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre el personal al servicio de las Administraciones. El régimen disciplinario de los funcionarios se regula en los arts. 93 a 98 del texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público (Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre).
Una discrepancia
No obstante, disiento de este razonamiento, porque la protección de los derechos de los funcionarios no debe ocasionar una lesión a los principios de eficiencia y eficacia públicas, que sí podrían verse perturbados cuando la actuación administrativa incurriera en vías de hecho o cuando se prescindiera de derechos básicos o, si queremos llamarlo de otro modo, esenciales de nuestro Estado de derecho.
No creo que la relación de función pública creada tras la toma de posesión en un puesto de trabajo implique la renuncia a derechos que por naturaleza son indisponibles.
Tampoco creo que el supuesto mantenimiento del orden en la organización, en un ámbito eufemísticamente denominado doméstico, sea distinto de otras ordenaciones administrativas, ni que todo ello pueda fundamentarse en una interpretación del art. 25.1 CE. Por ello es rechazable, en primer lugar, su consideración como autotutela de segundo plano de la potestad disciplinaria funcionarial, específicamente en lo que a este estudio respecta. Y se rechaza, en segundo lugar, la graduación del ius puniendi del Estado, máxime cuando el art. 25.3 CE solo establece para la Administración civil la prohibición de imponer sanciones que impliquen privación de libertad[12].
Por último, la STC 2/1987, de 21 de enero[13], recoge la debilitación de las exigencias de rango formal de ley en el seno de tales relaciones y admite un mayor margen a la potestad reglamentaria, lo que no implica prescindir de la cobertura legal ni de la precisión de los tipos y sanciones, de manera que cumplan adecuadamente su función de garantía.
La STC 42/1987, de 7 de abril[14], considera violación del principio de reserva de ley la imposición de sanciones e infracciones no ordenadas, al menos en sus aspectos básicos, en normas legales, sino reglamentarias. También son contrarias a la norma fundamental las meras habilitaciones legales al reglamento, sin contenido material, para establecer infracciones y sanciones. Su fundamento jurídico segundo declara:
«[…] Debe reputarse contraria a las mencionadas exigencias constitucionales no sólo la regulación reglamentaria de infracciones y sanciones carente de toda base legal, sino también, en el ámbito de las relaciones de sujeción general, la simple habilitación a la Administración, por norma de rango legal vacía de todo contenido material propio, para la tipificación de los ilícitos administrativos y las correspondientes consecuencias sancionadoras […]».
Las garantías atenuadas
La doctrina acepta distintas categorías dentro de la potestad sancionadora de la Administración y, en lo concerniente a la disciplinaria, admite un menor número de cautelas. Entre otras, destacamos[15]:
- En cuanto al principio de legalidad: la reserva de ley pierde parte de su fundamento material en la esfera de las relaciones de sujeción especial, en cuanto expresivas de una capacidad administrativa de autoordenación que se distingue del ius puniendi genérico del Estado.
- En cuanto al principio de tipicidad: se admite un mayor ámbito a las posibilidades del reglamento para la configuración de los tipos de infracción y de las sanciones.
- En cuanto al principio non bis in idem: responde a un fundamento propio y es admisible un mayor ámbito de actuación del reglamento.
- En cuanto a la ejecutividad de los actos administrativos sancionadores: su restricción tiene menor sentido si están enmarcados en una relación de sujeción especial.
Sin perjuicio de ello, Ruiz Robledo destaca el cambio de óptica de las resoluciones jurisdiccionales en el ámbito europeo. Por ejemplo, la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional Federal alemán (Bundesverfassungsgericht)[16] modula la potestad disciplinaria cuando concurre lo que se ha denominado el correcto funcionamiento interno de la Administración, con la finalidad de salvaguardar el interés general, y solo justifica una restricción de derechos fundamentales cuando resulta imprescindible para alcanzar un fin de la comunidad congruente con el sistema de valores constitucionales[17].
Revisado, corregido conforme a la OLE y adaptado a la plantilla actual el 17 de octubre de 2026, con nota de actualización legislativa. Imagen: Giotto, Wikimedia Commons (dominio público).
