Sucesos contemporáneos · Serie microensayos

La cultura de la incompatibilidad en la función pública española

La exclusividad del funcionario es una costumbre reciente en España. Este microensayo repasa su historia, su concepto, su encaje constitucional y su efecto sobre el empleado, y se pregunta si una compatibilidad racional no serviría mejor a la Administración. Texto de 2011, revisado y actualizado en 2025.

Por Juan B. Lorenzo de Membiela
⏱ 23 min de lectura

Raystorm, Antigua Real Casa de la Aduana, sede del Ministerio de Hacienda, Madrid (26 de septiembre de 2011). Fotografía, licencia CC BY-SA 3.0 ES. Wikimedia Commons. Fuente.

Sinopsis

Idea principal	Conclusión
Una cultura reciente	Durante siglos la Administración funcionó con empleos simultáneos.
Jurisprudencia de 1962 a 1983	Se reduce a tres asuntos: policía y abogacía, vivienda y abogacía, dos cátedras.
Concepto	Prohibiciones que persiguen la eficacia y la objetividad del servicio.
Deber de dedicación	Moral y material, según Serrano Guirado y Zanobini.
Fundamentos éticos y pragmáticos	Independencia, tiempo y reparto equitativo de los empleos (Álvarez-Gendín).
Crítica de la incompatibilidad absoluta	Impide el enriquecimiento personal y frena la modernización.
Taylorismo funcionarial	La exclusividad sin carrera produce desaliento.
Efecto organizativo	Menos relaciones, más reglas internas y conductas rígidas (Simon y March).
Eficacia y Parlamento	Su control es político y no está al alcance del ciudadano.
Corrupción	Un régimen estricto con sueldos bajos puede fomentarla.
Calidad total	Cartas de servicios, EFQM y sus límites presupuestarios.
Ética de tercera generación	Nuevas funciones directivas: crisis, calidad, ambiente y ética.
Aplicación estricta	El Supremo exigió en los noventa una interpretación rigurosa.
Principios de Nolan	Integridad, objetividad, transparencia y honestidad.
Eficacia y eficiencia	Hoy, principios del artículo 3.1 de la Ley 40/2015.
Conclusión	Una compatibilidad racional de funciones sería positiva y enriquecedora.

I. Una costumbre reciente

Advirtamos que la cultura de las incompatibilidades es reciente en la función pública española. Muchos modos y formas de administrar se construían sobre la concurrencia de un empleo privado, principalmente, y también de otro público. No debe extrañarnos, por cuanto la costumbre administrativa generada venía de siglos atrás.

El cesante, funcionario apartado de su empleo por un cambio de gobierno. Grabado de Los españoles pintados por sí mismos (edición de 1851). Dominio público. Wikimedia Commons. Fuente.

Más próximos en el tiempo, evitando exhaustividades legislativas y rehuyendo plasmar costumbres hoy fenecidas, los asuntos de incompatibilidad que vio la jurisprudencia entre 1962 y 1983 se reducen a tres:

1. Policía y abogacía. Incompatibilidad de los funcionarios del Cuerpo General de Policía con el ejercicio libre de la abogacía: SSTS de 29 de septiembre de 1962¹, 3 de octubre de 1962², 5 de octubre de 1962³, 6 de octubre de 1962 y 17 de octubre de 1963⁴. Las sentencias resolvieron recursos contra las órdenes ministeriales dictadas en desarrollo de la Ley de 23 de diciembre de 1959, que declararon incompatible el ejercicio de la abogacía con el desempeño de funciones en ese cuerpo.
2. Vivienda y abogacía. Incompatibilidad de un miembro del Cuerpo General Técnico del Ministerio de la Vivienda con el ejercicio simultáneo de la abogacía en asuntos propios de la delegación provincial en la que prestaba servicios: STS de 23 de enero de 1967⁵.
3. Dos cátedras. Incompatibilidad apreciada en el ejercicio simultáneo de dos cátedras de universidad: STS de 20 de enero de 1971⁶.

II. Concepto crítico

Son las incompatibilidades un conjunto de prohibiciones que persiguen la eficacia y la objetividad en el desempeño de la función pública⁷. Lo que ya Serrano Guirado definía en 1956 como deber de dedicación, que se descompone en el deber de dedicación moral y en el deber de dedicación material, con sus respectivas exigencias, constitutivas de peculiares incompatibilidades⁸. Le sigue Zanobini, para quien los deberes del funcionario tienen un contenido fundamentalmente ético: la obligación de dedicar al oficio toda la propia capacidad laboral, intelectual y material, deber en el que se comprenden dos obligaciones negativas: la incompatibilidad entre el empleo público y otra actividad lucrativa, y la prohibición de acumular varios empleos públicos⁹.

Para Álvarez-Gendín, las incompatibilidades de los funcionarios públicos en activo con otros cargos públicos o actividades privadas tienen su razón de ser en tres fundamentos, los dos primeros de carácter ético y el tercero de índole pragmática¹⁰:

1. La libertad de acción, la independencia y la honestidad profesional.
2. No sustraer tiempo a las actividades del cargo público con el desempeño de otro cargo público o de actividades privadas.
3. Una equitativa distribución de haberes, evitando su acumulación en perjuicio de personas aptas para el desempeño de funciones públicas.

Si la eficacia, como apuntan las sentencias, implica restringir actividades diferentes de la pública, es una posibilidad admisible solo cuando concurran sobre un mismo objeto laboral. No comparto las incompatibilidades absolutas por varios motivos, de los cuales la imposibilidad de enriquecimiento cultural y personal es uno de los más importantes, pues evitan una retroalimentación que redundaría en beneficio de la propia Administración. La prohibición constituye un freno a la modernización integral de la cosa pública.

«La prohibición constituye un freno a la modernización integral de la cosa pública.»

Pero también la dedicación exclusiva a una sola actividad contribuye a un taylorismo funcionarial que no produce sino desaliento. Forzosamente, sin alternativas laborales, el empleado queda sujeto a un puesto con unas funciones previamente delimitadas en la relación de puestos de trabajo: concretas, restringidas, acotadas. En muchos cuerpos de funcionarios el acceso constituye la única carrera posible durante todo el servicio activo. Con la necesidad de trabajar años para alcanzar una pensión, el panorama no es muy atractivo; sugestivo sí, cuando solo se ponderen la retribución y el empleo, omitiendo cualquier desarrollo de la personalidad en sus múltiples facetas.

Desde la óptica de la economía de la empresa, las incompatibilidades cumplen otro objetivo que no se encuentra en las normas, sino en el diseño organizativo que el legislador ha plasmado sin saberlo: la reducción de las relaciones personales, el aumento de la interiorización de las reglas y la disminución de la búsqueda de alternativas generan comportamientos muy previsibles que, según Simon y March, enfatizan la acción. Ello causa una rigidez de conducta en los empleados que produce tres consecuencias¹¹:

1. Origina una reducción del volumen de relaciones personales. Cumple las exigencias de confianza para la conservación del sistema y refuerza la identidad del grupo.
2. Provoca una progresiva interiorización de las reglas de comportamiento o cultura de la organización.
3. La rigidez del sistema genera «zancadillas» a la autoridad por parte de subordinados, alentados por la defensa del grupo.

Falta citar, como elemento negativo, el fomento de un igualitarismo que no es igualdad, sino discriminación, en cuanto prescinde de la identidad concreta de cada hombre.

La STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 3.ª, de 4 de julio de 1987¹², fundamento jurídico tercero, enfatizaba la objetividad e imparcialidad de la Administración ante la confrontación de intereses particulares:

«[...] La Administración Pública tiene encomendada directamente por el Texto Constitucional la misión de gestionar los intereses generales, "servir" es el verbo que utiliza el art. 106, incorporando así el significado etimológico de la propia denominación. La "generalidad" de los asuntos que conforman ese ámbito de actuación excluye, pues, por definición, cualquier otra perspectiva parcial, tanto si proviene de la propia organización burocrática o de sus agentes, como si tiene un carácter sectorial dentro de la sociedad, aun cuando en principio puedan ser absolutamente legítimos. En el campo de fuerzas de los intereses particulares, individuales o de grupo, la resultante histórica en cada momento, conforma el interés público, que no es por tanto mera suma o yuxtaposición, algo cuantitativo, sino más bien una sublimación cualitativa».

Reflexión asumida por las SSTS de la Sala Especial del artículo 61 de 10 de mayo de 1989¹³, 16 de junio de 1989¹⁴ y 21 de noviembre de 1990¹⁵. Declaración sugestiva, si no fuera por lo que se ha denominado «la compra del Estado» por parte de multinacionales y otras fuerzas económicas.

Estatuto Básico del Empleado Público. Ley 7/2007, de 12 de abril; hoy, texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre.

Carrera horizontal. Progresión de grado o categoría sin cambiar de puesto de trabajo.

La carrera horizontal, que introdujo el Estatuto Básico del Empleado Público de 2007 y mantiene hoy el artículo 16.3 de su texto refundido¹⁶, quizás palie, en parte, estos efectos, que no por desconocidos son inexistentes y necesitan un tratamiento adecuado. Evitando prejuicios, la condición de empleado público se ha conseguido tras unas pruebas selectivas y no es, ni debe ser, concesión graciosa de la autoridad del momento. Un puesto en la Administración Pública no es un regalo.

La problemática se completa con las aportaciones de Martínez Jiménez en 1982, con remisión a Sánchez Blanco, para quien la escasa doctrina legal existente sobre la cuestión inclina a pensar o que no existe como problema o que hay tantos intereses creados que su tratamiento es siempre huidizo o programático¹⁷.

III. Aspecto jurídico-constitucional

Desde un punto de vista jurídico-constitucional, el problema de la eficacia de la Administración está atribuido al Parlamento. Es esta institución la que, en representación de los ciudadanos, puede demandar esta exigencia, particularmente en lo referente a los medios financieros que facilite a la Administración para la consecución de esos fines¹⁸. El Parlamento proporciona los medios y el Gobierno los organiza para alcanzar una gestión óptima. Como apunta el profesor Morell Ocaña, la fiscalización de la eficacia administrativa no está atribuida a los ciudadanos ni se encuentra en el sistema de garantías que el Derecho público instaura a su servicio. Esa responsabilidad solo la exige el Congreso y es enteramente política, pues el interés del ciudadano es un interés simple, no susceptible de amparo ante los órganos jurisdiccionales¹⁹.

Para Dragos y Neamtu, un régimen estricto de incompatibilidades impuesto a los funcionarios contribuye a incrementar la corrupción cuando las remuneraciones son escasas²⁰. Es un juicio cuya lógica no debe circunscribirse a Rumanía por razones muy obvias: la falta de una cultura anticorrupción y una llamativa politización son las más visibles, pero también lo es un método desestructurado para extraer la mayor eficiencia del empleado, sin olvidar una deficiente retribución, más acusada en tiempos de bonanza financiera.

IV. Dimensión interna del empleado

Desde el prisma del personal público, la eficacia de la Administración no es un problema de recursos financieros, sino principalmente de talento operativo: de gestores comprometidos con la implantación de nuevas estrategias directivas, pero también de funcionarios motivados con la idea de servicio al ciudadano. Lo que implica un ejercicio objetivo e imparcial de su función. Por ello, cabría fundamentar su incompatibilidad en el cumplimiento de la actividad que está obligado a realizar, que no es otra que satisfacer el interés general, con garantías de objetividad e imparcialidad.

El celador de barrio. Grabado de Los españoles pintados por sí mismos (edición de 1851). Dominio público. Wikimedia Commons. Fuente.

El artículo 103.1 de la Constitución sanciona la eficacia como principio de organización de la Administración y pertenece a lo que se ha denominado ética de la Administración Pública como institución²¹. En la forma de incentivar esa eficacia hay valoraciones distintas: frente a la tesis de Carro Fernández-Valmayor²², que apunta que el servicio a los intereses generales condiciona el contenido del concepto de eficacia y lo hace imposible de equiparar al de las organizaciones privadas, Martín Mateo²³, entre otros²⁴, reclama la aplicación de técnicas empresariales para optimizar la eficacia administrativa.

En esta perspectiva, ese cauce se encuentra en la estrategia de la calidad total, seguida a partir de 1991 por el Plan de Modernización de la Administración del Estado e implantada progresivamente, con el modelo EFQM, en diversas Administraciones. La estrategia de la calidad total²⁵ en la Administración General del Estado se construyó primero con el Real Decreto 1259/1999, de 16 de julio, que reguló las cartas de servicios y los premios a la calidad, sustituido después por el Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, que establece el marco general para la mejora de la calidad²⁶. Numerosos organismos implantaron además el modelo EFQM²⁷, que persigue la excelencia de la organización, entendida como la acomodación de los resultados a los objetivos fijados por los superiores; es decir, eficiencia.

Modelo EFQM. Modelo de excelencia de la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad, creada en 1988.

Normas ISO 9000. Familia de normas internacionales sobre gestión de la calidad, publicada por primera vez en 1987.

Advirtamos como posible deficiencia que el modelo EFQM se compone de criterios y subcriterios evaluados por la propia organización, mientras que en la norma ISO 9000 y sus variantes es una entidad independiente la que evalúa una implantación más exigente.

Real Decreto 1259/1999. Regulaba las cartas de servicios y los premios a la calidad en la Administración General del Estado.

Por calidad se entiende, según la exposición de motivos del Real Decreto 1259/1999, conseguir una organización administrativa más flexible, que se adapte a las necesidades de los ciudadanos y obligue a los responsables a su transformación dinámica para una mejor prestación del servicio. Es decir, implica cambiar el interior y el exterior de la gestión, y conviene resaltar el importante papel que todos los gestores administrativos y los políticos tienen en esa modificación. No en vano, los planes de calidad persiguen cambiar la cultura del organismo. Cuando por la calidad se simplifican los procedimientos administrativos, se gana en eficiencia y se persigue una organización más flexible y dinámica: es lo que se denomina reingeniería.

La calidad total es una filosofía empresarial nacida en Japón que parte del concepto de «calidad de producto», entendida como el cumplimiento de especificaciones. Ha evolucionado hacia el concepto de «calidad total», mucho más amplio, que no se centra en el producto sino en la calidad de toda la organización. El modelo EFQM, implantado en Europa, es similar al modelo Malcolm Baldrige en los Estados Unidos y al Premio Deming en Japón.

Pero detecto que, aun con la concesión de los famosos «sellos de calidad», justificativos de una actuación de calidad total, las organizaciones prescinden de retroalimentarse de las necesidades puntuales e imprevistas de los administrados. La ecuación operativa insuficiencia del servicio-subsanación del servicio no se cumple como debiera por una cuestión estrictamente presupuestaria, pues la habilitación de fondos requiere un plan de inversiones que se aprueba con periodicidad anual. Este hecho imposibilita respuestas rápidas.

Aunque el modelo mecanicista logra resultados en la producción y la eficiencia gracias a una organización estructural muy especializada, apuntan Ivancevich, Konopaske y Matteson, es un modelo que desconoce la vertiente social y humana de la organización. Por ello, el compromiso de los empleados es única y exclusivamente contractual y no despierta vinculaciones emocionales, lo que es incompatible con la implantación de la calidad total²⁸. Los denominados círculos de calidad persiguen la participación de todos los empleados en las iniciativas renovadoras mediante la búsqueda espontánea de progresos y perfeccionamientos.

La insuficiencia de recursos humanos y su alta especialización en áreas concretas impiden que, ante la falta coyuntural de personal —baja médica, maternidad, paternidad, vacaciones y situaciones administrativas—, esos puestos puedan cubrirse con otros empleados que desarrollen esas tareas sin alterar el tiempo de servicio. Este ejemplo es uno de los muchos que pueden darse en cualquier unidad administrativa y cuya solución óptima nunca se adoptará de modo apropiado, en parte por falta de «valentía» en la gestión a la hora de cambiar estructuras. La valentía se torna en valor temerario cuando se decide acometerlo. No por el hecho en sí —que ya está cargado de las tensiones propias de las disidencias—, sino por el desamparo que se crea tras cambios políticos que sustituyen al directivo, y no únicamente por el bipartidismo, sino también por el intrapartidismo con sus distintas concepciones.

Las consecuencias, en ocasiones, y conviene recordarlo, no se ciñen a un cese ortodoxo: cabe una asechanza, rechazable desde el ámbito gestor, y se consumará el motivo por el cual todo cambio en las estructuras públicas resulta vitalmente arriesgado. Cabría pensar en una exacerbación ideológica, pero la causa es algo menos intelectual y más emotiva. La ambición que sustenta vanidades no conoce de colores ni de ideologías, y todavía hoy ser titular de un poder genera una fascinación que no resiste a las limitaciones morales.

Hay autores que propugnan un nuevo modelo de gestión basado en una dirección éticamente correcta, que da lugar a la denominada ética de tercera generación. Junto a las funciones de dirección tradicionales, el modelo añadiría seis nuevas: el manejo de crisis (previsión de amenazas y sus respuestas); el manejo de problemas (evaluación de tendencias y sus respuestas); el manejo de la calidad total; el ambiente; la globalización (que los procesos de producción, mercadotecnia y administración de la organización se sintonicen con la economía política global), y la ética (observación cuidadosa de las consecuencias éticas y morales del comportamiento, las políticas, las decisiones y los procedimientos de la organización). Junto a estas funciones, el diseño abarcaría cuatro grandes centros: de reconocimiento y aprendizaje, de recuperación y desarrollo de los empleados, de servicio al mundo, y de operaciones. No todas las funciones las asume cualquier organización, pero sí algunas de ellas²⁹.

V. Una interpretación estricta

Ley de Funcionarios Civiles del Estado. Texto articulado aprobado por el Decreto 315/1964, de 7 de febrero.

Sin embargo, un repaso de la doctrina publicada³⁰ revela una preocupación constante por el principio contenido en el artículo 82 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, que declaraba:

«El desempeño de la función pública será incompatible con el ejercicio de cualquier cargo, profesión o actividad que impida o menoscabe el estricto cumplimiento de los deberes del funcionario.»

Este artículo fue criticado por su generalidad, pero no siempre la generalidad es imprecisa: faculta a la Administración para apreciar elementos no previstos en la norma, y faculta también a los tribunales para apreciar la incompatibilidad que lesione el servicio. Un elemento discrecional que debiera rescatarse en la actualidad es la autorización. El régimen de incompatibilidades permitía que la propia Administración autorizase el ejercicio, debiendo ser expresa, individual (no general) y esencialmente revocable. Pero la aplicación de la normativa de incompatibilidades debe ser estricta y rigurosa, no laxa, como sanciona la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 7.ª, de 29 de junio de 1993³¹, fundamento jurídico cuarto:

«[…] Hay que dejar constancia inicial de una línea jurisprudencial consolidada, de la que constituye un próximo y calificado exponente, la STS 3.ª.1 de 26-3-1993, en la que se declara en recurso extraordinario de revisión que «el art. 16.1, de la Ley 53/1984, sobre Incompatibilidades, ha consagrado una auténtica prohibición, lo que de suyo implica que su aplicación no puede ser laxa sino rigurosa y estricta para no desvirtuar la finalidad que late en la norma. La retribución complementaria asignada a un concreto puesto de trabajo, de complemento específico, es un juicio previo de la Administración sobre la complejidad y relevancia de las funciones mediante aquél desempeñadas, así como de la dedicación que a él debe prestar el funcionario que lo sirve. Esta línea no puede ser quebrada con casuísticas excepciones en los casos en que se estime el complemento específico de escasa cuantía o de poca entidad» (FD 4.º) […]».

Esa misma doctrina se recoge en la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1.ª, de 26 de marzo de 1993³². La jurisprudencia posterior la ha matizado: el Tribunal Supremo exige hoy que la incompatibilidad retribuida por el complemento específico conste de forma expresa en la relación de puestos de trabajo³³.

VI. Ética pública y gobernanza

Informe Nolan (1995). Primer informe del Comité de Normas de Conducta en la Vida Pública del Reino Unido; formuló los siete principios de la vida pública.

Atrás quedó el famoso, por la repercusión que tuvo, Informe Nolan de 1995 y sus principios de actuación:

1. Capacidad de asumir el interés público (selflessness). Las decisiones se adoptan únicamente en aras del interés público, nunca para obtener beneficios para sí, la familia o los amigos.
2. Integridad. No contraer obligaciones financieras o de otro tipo con personas u organizaciones que puedan influir en las actuaciones públicas.
3. Objetividad. En los nombramientos, los contratos o las recomendaciones, todas las elecciones se basan en el mérito.
4. Responsabilidad. Se responde de las decisiones y actos que afectan a la sociedad y se acepta el control necesario.
5. Transparencia. Se motivan los actos y solo se restringe la información cuando lo exige claramente el interés público.
6. Honestidad. Se declara cualquier interés privado relacionado con las actividades públicas y se resuelven los conflictos salvaguardando el interés público.
7. Liderazgo (leadership). Se promueven y respetan estos principios como modelo en la toma de decisiones.

Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea. Documento de la Comisión Europea de julio de 2001.

Junto a estos juicios, el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea presentado por la Comisión Europea en 2001³⁴ introduce modos y formas de gestión, lo que obliga a ponderar las incompatibilidades de los empleados para que puedan ponerse en marcha razonablemente. Además, la crisis financiera mundial tensó la aplicación de los hitos propugnados por la gobernanza, lo que llevó a las Naciones Unidas, a través del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, a enfatizar los principios de la gobernanza democrática: extender las oportunidades de participación en las decisiones políticas, especialmente de las mujeres y de los pobres; hacer que las instituciones democráticas sean más responsables y sensibles a los ciudadanos; promover la lucha contra la corrupción, los derechos humanos y la igualdad de oportunidades, y apoyar las evaluaciones nacionales de la gobernanza democrática.

VII. Eficacia y eficiencia: el sustrato normativo

Si identificamos la eficiencia y la eficacia como fundamento de las incompatibilidades, es necesario analizar el sustrato normativo. Cabe distinguir entre un principio de eficacia, recogido en el artículo 103.1 de la Constitución, y un principio de eficiencia³⁵ referido a una adecuada política de gasto en relación con el servicio prestado. Ambos los recogían el artículo 3 de la Ley 30/1992 y el artículo 3.2 de la LOFAGE; hoy los enuncia el artículo 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, como «eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados» y «eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos»³⁶.

El principio de eficiencia queda recogido, además, en las siguientes normas:

• La Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, cuyo artículo 9 somete a este principio su actividad fiscalizadora sobre el sector público.
• La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que lo eleva a principio de la gestión de los recursos públicos en su artículo 7, junto a los de plurianualidad y transparencia.
• El artículo 90.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, según el cual las plantillas «deberán responder a los principios de racionalidad, economía y eficiencia».

LOFAGE. Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado; derogada por la Ley 40/2015.

La eficiencia, según algunos autores, es sucesora del antiguamente denominado principio de economía, que la LOFAGE rescató como principio de funcionamiento³⁷. Sin embargo, a la vista de las nuevas tendencias gestoras, la eficiencia debe tener un contenido más amplio, comprensivo no solo del aspecto financiero, sino de cualesquiera otros procedimientos que contribuyan a la eficacia administrativa: entre ellos, las técnicas gestoras que mejoren la productividad y la calidad del servicio, y las políticas de motivación del personal, que inciden muy directamente en el rendimiento laboral y en el modo en que se dispensan los servicios.

Por obvio, y en tanto pertenece a la propia gnoseología de la Administración Pública, no debe desconocerse que la eficiencia y la eficacia deben ser adjetivos del sustantivo principal: el servicio al ciudadano en función de sus necesidades colectivas, consecuencia de constituirnos en un Estado social y democrático, conforme al artículo 1.1 de la Constitución. Como apunta Rodríguez-Arana, la Administración ya no es dueña del interés público, sino que está llamada, por su inserción en el Estado social y democrático de Derecho, a articular una adecuada intercomunicación con los agentes sociales para redefinir las políticas públicas³⁸.

La exposición de motivos de la LOFAGE declaraba que el servicio a los ciudadanos es el principio básico que justifica la existencia de la Administración y que debe presidir toda su actividad. La Ley 30/1992, en la redacción dada por la Ley 4/1999, añadió como principios generales los de confianza legítima, transparencia y participación, que hoy recoge el artículo 3.1 de la Ley 40/2015. Pero el problema relevante es la imposibilidad del ciudadano de verificar su cumplimiento. El reconocimiento de un derecho subjetivo en tal sentido provocaría una actuación burocrática más transparente.

El interés social de los ciudadanos radica en que la gestión administrativa sea de calidad³⁹, término que engloba diversos aspectos del modo en que se dispensan los servicios y que persigue, en suma, que la Administración se sitúe en una posición horizontal y no vertical con el administrado o cliente, ofreciendo productos y tramitándolos de forma óptima. Lo que presumiblemente no se lograría de existir vinculaciones profesionales extraoficiales con algunos ciudadanos, pues se presume que concurriría discriminación en su actuación. En esta tesitura cabe encontrar identidades fundamentales entre las incompatibilidades y las causas de abstención y recusación en el procedimiento administrativo.

Se intenta implantar en toda la actividad pública el concepto de eficacia de los servicios públicos mediante ideas dinámicas sobre los instrumentos de colaboración y las técnicas de conexión funcional⁴⁰. En todo caso, el balance de la eficacia pasa de la organización por procedimiento a la organización por objetivos⁴¹, y su consecución depende de la coordinación que se asegure realmente entre los distintos especialistas por medio de administradores eficaces⁴². Tanto en la Unión Europea como en la OCDE, las Administraciones Públicas propusieron modificar sus políticas gestoras adoptando la calidad como vehículo de mejora, orientada a obtener resultados acordes con lo que esperan los ciudadanos y a la mejora continua a partir de la evaluación de resultados⁴³.

Cuando se proclama, apunta Sainz Moreno, la necesidad de una Administración eficaz y eficiente, se indica que la Administración debe estar organizada y dotada de medios jurídicos y materiales para el mejor, más rápido y económico servicio de los intereses generales definidos por el ordenamiento jurídico⁴⁴. La eficacia como principio pertenece a las relaciones internas de la Administración, y de ahí su íntima conexión con la potestad de organización. Por ello importan las circunstancias particulares de todos los empleados públicos, máxime cuando se intenta potenciar las técnicas de consenso, la negociación y la participación de los funcionarios en la gestión, reforzando los papeles de emprendedor, facilitador, mediador y dirimidor de conflictos.

Junto a estos criterios, más repletos de esperanzas modernizadoras que de intentos efectivos de aplicar cambios realistas, hay otros que centran las incompatibilidades en cuestiones crematísticas, de política de empleo, más que éticas: véase la STC 178/1989, de 2 de noviembre (Pleno)⁴⁵, fundamento jurídico segundo.

No olvidemos el criterio económico de la eficiencia: de dos alternativas con el mismo coste, se elige la que lleve a una mayor consecución de los objetivos de la organización, y entre dos alternativas que conducen al mismo grado de consecución, la que acarree un coste menor⁴⁶. La eficiencia se erige en instrumento para superar circunstancias caóticas, es decir, cuando los objetivos y los recursos se hallan fuera del control administrativo.

VIII. Rutina, desaliento y compatibilidad racional

Ley de Gresham. Principio monetario según el cual la moneda mala expulsa a la buena; aquí se aplica por analogía a las organizaciones.

La indisoluble conexión entre la estructura institucional y su base subjetiva queda evidenciada en la denominada ley de Gresham de las organizaciones: la rutina diaria desplaza a la planificación innovadora (daily routine drives out planning)⁴⁷.

Ilustración de Los españoles pintados por sí mismos, colección de tipos españoles publicada en 1843 y 1844. Dominio público. Wikimedia Commons. Fuente.

Esa rutina tiene efectos perjudiciales por varios motivos. Entre ellos, una estandarización de la función laboral del empleado que aboca, tarde o temprano, a un desaliento productivo, sea por la falta de incentivos morales, consecuencia de políticas estáticas construidas exclusivamente sobre la retribución. Otro es el deterioro de la imagen social de la función pública como ejercicio del poder dado por el Gobierno de la nación, en el que han participado propios y ajenos de varias formas: por el antiguo intento de homologar la carrera profesional a la carrera laboral; por la inseguridad profesional que provoca el ejercicio independiente de funciones administrativas, y, por último, por la falta de escrúpulos de directivos que han prescindido de separar la acción política de la función gestora. En conclusión, la preeminencia de las estrategias del poder para la dominación sobre las estrategias de Estado para el servicio. Ello compromete la buena administración y entorpece las finalidades de la gobernanza.

Habrá entonces que ponderar si esa eficacia es efectiva o no: si, concurriendo las incompatibilidades, la gestión no experimenta una mejoría, habrá que entender lo fútil de la medida.

Como apuntó Michavila Núñez⁴⁸ (desde una perspectiva universitaria), la unión entre la docencia universitaria, la investigación jurídica y el ejercicio en altos cuerpos de la Administración del Estado fue provechosa para todos: para el avance del Derecho, para los alumnos y para los ciudadanos, que pueden contar con servidores públicos —que eso somos los funcionarios— de más preparación. El muro de las incompatibilidades ha levantado absurdas dificultades a esta beneficiosa conjunción de ámbitos.

Para una mayor comprensión de las tesis expuestas cabe recordar algunos postulados de la economía de la empresa⁴⁹:

1. Los incentivos materiales, como la retribución, y los no materiales no se encuentran directamente relacionados con el alcance de objetivos.
2. El volumen y el crecimiento de la organización supeditan el compromiso de los empleados con ella.
3. Cabe diferenciar entre el empleado leal a los objetivos de la organización, que se opone al cambio de esos objetivos, y el empleado leal a la organización, que apoyará ese cambio. En la Administración Pública predomina este último tipo de lealtad.
4. Quien ostente el poder en la organización intentará asegurar sus valores personales por medio de ella, ya se identifiquen con su objetivo, con su conservación o con cualquier otro que estime preferente.
5. Para alcanzar los objetivos a través de la organización deberá procurarse un balance positivo de contribuciones sobre los alicientes o, al menos, un equilibrio entre ellos.

Y, ante todo, la creatividad como herramienta para resolver problemas de gestión, no solo para alcanzar objetivos, sino principalmente para tratar cuestiones de personal, cuyas dimensiones poliédricas interaccionan con el trabajo y acaparan prácticamente el quehacer cotidiano del directivo.

Por ello, la nueva gerencia pública adopta criterios de administración avanzados, como la incidencia del liderazgo directivo, que para José Medina genera una arquitectura social que, al tiempo que logra con eficiencia los fines de la organización, facilita al máximo el desarrollo del talento humano. Solo será posible mediante un liderazgo que permita poner en juego y explotar al máximo nuestras mejores capacidades para satisfacer necesidades más altas de desarrollo, de autorrealización y de contribución a un gran fin⁵⁰. A esta finalidad, el imperativo de las incompatibilidades puede interpretarse del modo más eficiente para la Administración, pero únicamente desde posiciones teóricas, pues en la práctica la compatibilidad racional de funciones será positiva y enriquecedora.

DOI (Zenodo): https://doi.org/10.5281/zenodo.24246829

Notas

1. RJ 1962, 3686. ↩
2. RJ 1962, 3689. ↩
3. RJ 1962, 3961. ↩
4. RJ 1963, 3918. ↩
5. RJ 1963, 858. ↩
6. RJ 1971, 105. ↩
7. Morell Ocaña, L. (1999): Curso de Derecho Administrativo, t. I, Pamplona: Aranzadi, p. 455. ↩
8. Serrano Guirado, E. (1956): «Las incompatibilidades de autoridades y funcionarios», Revista de Administración Pública, 19, p. 101. ↩
9. Zanobini, G. (1946): Corso di Diritto Amministrativo, vol. III, 3.ª ed., Milán, p. 47. ↩
10. Álvarez-Gendín, S. (1969): «El problema de las incompatibilidades de los funcionarios públicos», Revista de Administración Pública, 39, p. 93. ↩
11. March, J. G. y Simon, H. A., con la colaboración de Guetzkow, H. (1991): Teoría de la organización, Barcelona: Ariel. ↩
12. RJ 1987, 5504. ↩
13. RJ 1992, 3744. ↩
14. RJ 1992, 3750. ↩
15. RJ 1992, 9162. ↩
16. Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, art. 16.3.a). ↩
17. Martínez Jiménez, J. E. (1982): «La base del sistema español de incompatibilidades de los funcionarios públicos», Documentación Administrativa, 195, p. 140. ↩
18. Morell Ocaña, L. (1988): Derecho de la organización administrativa, Madrid: Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, p. 15; y Martín Mateo, R. (1989): Manual de Derecho Administrativo, 12.ª ed., Madrid: Trivium, pp. 82-83. ↩
19. Sin olvidar los daños ocasionados por esa ineficacia administrativa, que pueden generar responsabilidad patrimonial de la Administración. ↩
20. Dragoș, D. C. y Neamțu, B. (2007): «La reforma de la administración pública local en Rumanía: tendencias y obstáculos», Revista Internacional de Ciencias Administrativas, 73, p. 144. ↩
21. Morell Ocaña, L. (2001): «La objetividad de la Administración Pública y otros componentes de la ética pública», Revista Española de Derecho Administrativo, 111, pp. 347 y ss.; y Cosculluela Montaner, L.: Manual de Derecho Administrativo, t. I, p. 175. ↩
22. Carro Fernández-Valmayor, J. L. (1991): «Sobre la potestad autonómica de autoorganización», Revista Española de Derecho Administrativo, 71, pp. 317 y ss. ↩
23. Martín Mateo, R. (2003): Manual de Derecho Administrativo, Pamplona: Aranzadi, p. 58. ↩
24. García-Trevijano Fos, J. A. (1964): Tratado de Derecho Administrativo, t. I, Madrid: EDERSA, p. 185, para quien la Administración Pública y la empresa privada se rigen por unos mismos principios: eficacia y productividad. ↩
25. Villoria Mendieta, M. (1996): La modernización de la Administración como instrumento al servicio de la democracia, Madrid: INAP-BOE, pp. 137-138, que recoge diversas definiciones de calidad: para Juran y Gryna (Juran’s Quality Control Handbook, 1988), satisfacer los objetivos de las personas a las que va dirigido el servicio; para la Organización Europea y la Sociedad Americana para el Control de la Calidad, la capacidad para satisfacer las necesidades declaradas o implícitas. ↩
26. Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado, que derogó el Real Decreto 1259/1999. ↩
27. EFQM (European Foundation for Quality Management): organización que ha desarrollado un modelo de gestión de la calidad total o excelencia aplicable a las organizaciones. ↩
28. Martín Mateo, R. (1994): «El sistema administrativo clásico y su permeabilidad a los nuevos paradigmas de la calidad total», Revista de Administración Pública, 134, p. 17. ↩
29. Ivancevich, J. M., Konopaske, R. y Matteson, M. T.: Comportamiento organizacional, p. 533; Carson, T. L. (2003): «Self-Interest and Business Ethics: Some Lessons of the Recent Corporate Scandals», Journal of Business Ethics, 43 (4); Cochran, T. A. (2002): «Addressing the crisis in confidence in corporations», Academy of Management Executive, 16, pp. 139-142; y Mitroff, I. I. (1994): «The antediluvian corporation», Across the Board, 10, pp. 59-60. ↩
30. Mendoza Oliván, V. (1964): «La ordenación de las incompatibilidades en la Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado», Documentación Administrativa, 71, pp. 53-54; Carro Martínez, A. (1963): «La dedicación a la función pública», Documentación Administrativa, 69; Nieto García, A. (1962): «Régimen de funcionarios en la República Democrática Alemana», Revista de Administración Pública, 39, pp. 503-530, entre otros. ↩
31. RJ 1993, 4752. ↩
32. RJ 1993, 2440. ↩
33. STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4.ª, de 5 de diciembre de 2019, recurso 2454/2017 (ECLI:ES:TS:2019:3888); véase también la STS 1022/2024, de 10 de junio, recurso 1789/2022, sobre el cálculo del límite del 30 % del artículo 16.4 de la Ley 53/1984. ↩
34. Comisión Europea (2001): La gobernanza europea. Un libro blanco; y Prats Català, J. (2004): «Las transformaciones de las Administraciones Públicas de nuestro tiempo», en Sainz Moreno, F. (dir.): Estudios para la reforma de la Administración Pública, Madrid: INAP, pp. 83-86. ↩
35. González Pérez, J. y González Navarro, F. (2003): Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, t. I, 3.ª ed., Madrid: Civitas, p. 301, sobre la eficacia como principio (Constitución y Ley 30/1992) y como criterio de actuación (LOFAGE). ↩
36. Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, art. 3.1, letras h) y j). La Ley 30/1992 y la LOFAGE (Ley 6/1997) quedaron derogadas por las Leyes 39/2015 y 40/2015. ↩
37. Cosculluela Montaner, L.: Manual de Derecho Administrativo, t. I, p. 175. ↩
38. Rodríguez-Arana Muñoz, J.: «Reforma administrativa y Estado de bienestar», Actualidad Administrativa. ↩
39. Villoria Mendieta, M. (1996): La modernización de la Administración como instrumento al servicio de la democracia, Madrid: INAP-BOE, pp. 137-138, que recoge diversas definiciones de calidad: para Juran y Gryna (Juran’s Quality Control Handbook, 1988), satisfacer los objetivos de las personas a las que va dirigido el servicio; para la Organización Europea y la Sociedad Americana para el Control de la Calidad, la capacidad para satisfacer las necesidades declaradas o implícitas. ↩
40. Abellán, C. (1971): Tratado práctico de la Administración local española, t. I, «Estructura y actividades», Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local. ↩
41. De Pedro y San Gil, X. (1971): Administración local y sociedad. Perspectiva desde el «rol» de secretario, Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local. ↩
42. Cass Phillips, J. (1963): Régimen y administración municipal de los Estados Unidos de América, Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local. ↩
43. En tanto los objetivos los fijan los órganos superiores de la Administración Pública, los resultados siempre serán relativos y dependientes del criterio jerárquico. Un análisis más pormenorizado mostraría la dificultad de fijar objetivos de modo uniforme para todos, sin ponderar las circunstancias de cada provincia. ↩
44. Sainz Moreno, F. (1993): «Principios y ámbito de aplicación de la LAP», en Pendás García, B. (coord.): Administraciones Públicas y ciudadanos, Barcelona: Praxis, p. 131. ↩
45. STC 178/1989, de 2 de noviembre (RTC 1989, 178). ↩
46. Simon, H. A. (1962): El comportamiento administrativo, Madrid: Aguilar, p. 116. ↩
47. García de Enterría, E. (1999): La Administración española, 6.ª ed., Madrid: Civitas, p. 195. ↩
48. Michavila Núñez, J. M. (1999): «Con motivo del 50.º aniversario de la Revista de Administración Pública», Revista de Administración Pública, 150, p. 377. ↩
49. Simon, H. A. (1962): El comportamiento administrativo, cit., p. 112. ↩
50. Medina, J. (2011): «Las huellas del talento en la empresa (VI)», blog Ítaca, diario Expansión, 2 de marzo de 2011. ↩

Cronología, 1959-2015

1959Ley de 23 de diciembre
Policía y abogacía, incompatibles

1964Ley de Funcionarios Civiles del Estado
Art. 82: incompatibilidad general

1971STS de 20 de enero
Dos cátedras de universidad

1978Constitución española
Arts. 103.1 y 103.3

1984Ley 53/1984
Régimen vigente de incompatibilidades

1993SSTS de 26 de marzo y 29 de junio
Aplicación estricta, no laxa

1995Informe Nolan
Siete principios de la vida pública

1999Real Decreto 1259/1999
Cartas de servicios y premios a la calidad

2001Libro Blanco de la Gobernanza Europea
Comisión Europea

2005Real Decreto 951/2005
Marco general de la calidad en la AGE

2007Estatuto Básico del Empleado Público
Carrera horizontal

2015Leyes 39/2015 y 40/2015 y TREBEP
Eficacia y eficiencia, art. 3.1 Ley 40/2015

Para seguir leyendo

• Serrano Guirado, E. (1956): «Las incompatibilidades de autoridades y funcionarios», Revista de Administración Pública, 19.
• Martínez Jiménez, J. E. (1982): «La base del sistema español de incompatibilidades de los funcionarios públicos», Documentación Administrativa, 195.
• Morell Ocaña, L. (2001): «La objetividad de la Administración Pública y otros componentes de la ética pública», Revista Española de Derecho Administrativo, 111.
• March, J. G. y Simon, H. A. (1991): Teoría de la organización, Barcelona: Ariel.
• Ley 53/1984, de 26 de diciembre, texto consolidado en boe.es.

Imagen: Wikimedia Commons (fotografía de Raystorm, licencia CC BY-SA 3.0 ES).

Cómo citar esta entrada

Lorenzo de Membiela, Juan B.: «La cultura de la incompatibilidad en la función pública española», Sucesos Contemporáneos. Disponible en: https://membielaguitian.blogspot.com/2026/11/la-cultura-de-la-incompatibilidad-en-la.html

Sobre el autor

Juan B. Lorenzo de Membiela

Doctor en Derecho · Universidad de Valencia

Especialista en Derecho administrativo, empleo público, Derecho del trabajo y Derecho de la Seguridad Social. Investiga la historia naval de la Monarquía hispánica —de la Gran Armada a Trafalgar—. Es autor de Estudios sobre Trafalgar: tempestad, marinos e imperio (Sevilla, 2019) y de una veintena de libros y 169 artículos científicos de Derecho público y del trabajo. Colabora en El Confidencial Digital y El Español. Desde este blog publica microensayos que contrastan los hechos con fuentes académicas y autorizadas.

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